назад
10 августа 2016 23:06 / Москва

Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы

Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы

Собянин С.С.

Административная реформа в России является одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития страны. Основным препятствием на пути экономических реформ признана недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления являются сокращение функций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структуры органов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан.

На ближайшую перспективу приоритетными направлениями административной реформы являются:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий органов государственной власти;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В рамках административной реформы особое внимание должно быть уделено оптимизации функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Не будет большим откровением утверждение, что одним из важнейших условий эффективной реализации компетенции субъекта Федерации является грамотное структурирование всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. Недаром и на федеральном уровне так много внимания уделяется административной реформе.

В субъектах Российской Федерации также следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования этих функций, внесения в нормативные правовые акты субъектов Федерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции, внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций).

Конституция РФ достаточно лаконична в определении системы исполнительной власти в субъектах РФ. Статья 77 устанавливает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.

Поэтому, прежде чем перейти к анализу существующей ситуации в области организации исполнительной власти субъекта РФ и направлений ее совершенствования, необходимо несколько слов сказать об упоминаемом Конституцией РФ Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> и отношении к нему специалистов в области конституционного права. Так, признавая, что данный Закон "...представляет собой существенный шаг вперед в развитии российского конституционного права: впервые в истории постсоциалистической России на федеральном уровне осуществлено правовое регулирование второго уровня государственной власти - принципов организации государственной власти субъектов Федерации" <**>, ряд ученых усматривает значительные недостатки в правовой конструкции данного нормативного правового акта. В части организации исполнительной власти среди них можно выделить следующие:

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792, N 30. Ст. 3024, N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484, N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17, ст. 25.

<**> Сурков Д.Л. Проблемы реализации общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2000. N 1(1). С. 15.

1. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г.) не был одобрен Советом Федерации как органом, призванным отражать совокупные интересы всех субъектов РФ, поскольку после отклонения Федерального закона Советом Федерации Государственная Дума воспользовалась своим правом, закрепленным ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. не устраняет проблему непоследовательного употребления терминов "орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации" и "исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации", что, по мнению отдельных авторов, имеет принципиальное значение <*>;

--------------------------------

<*> См.: Макосейчук Т.М. Роль Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации в создании системы органов исполнительной власти // Правоведение. 2001. N 6. С. 31.

3. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. не получили достаточного развития конституционные положения о единстве системы органов исполнительной власти, образуемой органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов, в частности, не определены основы взаимоотношений федеральных и региональных органов при реализации полномочий по предметам совместного ведения;

4. Данный Федеральный закон недостаточно четко определил формы контроля за осуществлением полномочий органами исполнительной власти субъектов по предметам совместного ведения <*>;

--------------------------------

<*> См.: Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Елеонский В.О., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Концепции развития законодательства в области федеративных отношений // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 157 - 158.

5. Наконец, самое принципиальное замечание, касающееся содержания Федерального закона от 6 октября 1999 г., собственно его концепции, заключается в том, что, отразив в названии нормативного правового акта стремление определить общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, федеральный законодатель закрепил в нем достаточно детализированные принципы деятельности таких органов. Следует согласиться с выводом Л.Ю. Резниченко, отражающим данную ситуацию: "ст. 77 Конституции сформулировала предмет регулирования федерального закона достаточно четко - определение принципов организации государственной власти, тем самым предоставляя субъектам РФ больше возможности проявлять самостоятельность в вопросах определения порядка деятельности органов. Некоторая его деформация... несколько сужает возможности субъектов РФ в регулировании этих вопросов" <*>.

--------------------------------

<*> Резниченко Л.Ю. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов РФ". Каким должен быть предмет его регулирования с позиций Конституции РФ? // Сибирский юридический вестник. 2000. N 2. С. 68.

Следует признать, что правовая конструкция рассматриваемого Закона, действительно, не безупречна, что в не полной мере способствует становлению зрелых структур государственной власти в регионах. Хотя нельзя не признать, что он уже самим фактом своего принятия сыграл важное стабилизирующее значение в сфере своего действия. А дальнейшее его развитие, совершенствование практики его применения - актуальная задача современной государственной действительности.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции России в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в совокупности образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Собственно в данном случае речь идет как раз о той самой "управленческой вертикали", которую вполне обоснованно укрепляет федеральная государственная власть.

Зарубежный опыт показывает, что в федеративных государствах органы исполнительной власти субъекта федерации, как правило, формируются субъектами самостоятельно. Во главе исполнительной власти субъекта находится руководитель, именуемый президентом, губернатором. Данные должностные лица возглавляют региональные правительства. При этом губернаторы штатов Бразилии и США избираются непосредственно населением, правительства штатов в Индии формируются легислатурами штатов. В субъектах федераций с парламентской республиканской формой правления, например в Индии, полномочия главы субъекта носят номинальный характер, поскольку исполнительный орган субъекта федерации подконтролен законодательному собранию. В субъектах же федераций, управляемых по президентской модели, глава субъекта, как правило, избирается путем прямых выборов, как, например, в США <*>.

--------------------------------

<*> Подробнее о способах рекрутирования высших должностных лиц и глав исполнительной власти субъектов Федераций см., например: Глигич-Золотарева М.В. На пути к "демократическому централизму"? // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 167 - 169.

В России Федеральный закон от 6 октября 1999 г. определяет, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.

В республиках Российской Федерации довольно часто наименование должности главы субъекта аналогично наименованию должности главы государства - президент (такая должность существует в Татарстане, Башкортостане, Калмыкии и др.) <*>. В других субъектах Федерации используются такие наименования, как губернатор или глава администрации.

--------------------------------

<*> Нельзя не отметить, что в последние годы ряд республик (например, Северная Осетия - Алания) пошел по пути отказа от должности президента, с тем чтобы не создавать ситуацию, когда в едином государстве функционируют 17 должностных лиц с таким наименованием.

Иллюстрируя связь наименования должности высшего должностного лица субъекта Федерации с его статусом, В.Е. Чиркин выявил четыре разновидности главы субъекта Российской Федерации <*>:

--------------------------------

<*> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 412 - 414.

1) президент республики (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия с 2000 г. и др.). Правительство республики в этих случаях рассматривается как самостоятельный орган исполнительной власти во главе с премьер-министром;

2) президент, являющийся одновременно и главой республики, и главой исполнительной власти (Кабардино-Балкария, Калмыкия и др.). В такой республике может быть правительство, но президент сам является его председателем и возглавляет подчиненных ему министров (коллегиального органа, называемого правительством, может и не быть, на практике министры заседают под председательством президента республики);

3) глава администрации субъекта Российской Федерации (не называется президентом, но возглавляет орган, именуемый правительством, например, в Москве, Нижегородской области, Ставропольском крае). Чаще всего он сам назначает своего заместителя (заместителей), но иногда заместитель избирается в паре с губернатором (например, в Калужской области). Главы департаментов в этом случае нередко называются министрами;

4) глава администрации субъекта Российской Федерации, где не создается коллегиальный орган, называемый правительством субъекта Федерации (большинство субъектов РФ). Чаще всего по отношению к главе администрации в этом случае используют термин "губернатор". Такой глава администрации обычно непосредственно руководит деятельностью должностных лиц, которые не называются министрами. Это главы департаментов, отделов, управлений администрации субъекта Российской Федерации (Воронежская, Курская, Иркутская области и др.).

С начала 90-х гг. в субъектах РФ складывались различные модели исполнительной власти, в которых было представлено многообразие вариантов положения высшего должностного лица. В отечественной юридической литературе было высказано предположение о том, что достижение единого стандарта для системы исполнительной власти в субъектах РФ при таком разнообразии сложившихся моделей представляет существенную проблему <*>. В известной мере для унификации статуса исполнительной власти и ее высшего должностного лица и был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. В результате в конституции и уставы многих субъектов Федерации были внесены изменения, в соответствии с которыми высшее должностное лицо стало непосредственно возглавлять высший орган исполнительной власти (Чувашская Республика, Ленинградская область, город Москва и др.).

--------------------------------

<*> См., например: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998.

Как бы то ни было, правовой статус высшего должностного лица субъектов РФ отличен от статуса Президента России. В отличие от Президента РФ, который на конституционном уровне институционально выведен из системы разделения властей, президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы, главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области относятся к исполнительным органам государственной власти и возглавляют их <*>.

--------------------------------

<*> См.: Ишеков К.А. Особенности конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 227.

Более того, согласно внесенным в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. в рамках укрепления исполнительной вертикали изменениям от 11 декабря 2004 г. гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Несмотря на формально-юридическую второстепенность роли Президента РФ в процессе избрания на должность главы субъекта Федерации (он лишь предлагает кандидатуру), фактически законодательный (представительный) орган субъекта связан таким предложением, поскольку при отрицательном решении по кандидатуре в итоге он может быть распущен. Оценивая политическое значение внесенных в законодательство изменений, К.А. Ишеков и вслед за ним многие специалисты <*> начинают опасаться, что в результате указанных нововведений "возникает тенденция к перевесу полномочий в учредительной сфере в пользу Президента и исполнительной ветви" <**>.

--------------------------------

<*> См., например, работы А.В. Безрукова, Е.А. Гейн, М.В. Глигич-Золотаревой, М.С. Матейкович, Л.А. Нудненко, В.А. Черепанова, В.В. Якушева и других.

<**> Ишеков К.А. Указ. соч. С. 227.

Действительно, как отмечает Л.А. Нудненко, "внесенные в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. поправки об отмене прямых выборов главы субъекта Российской Федерации затрагивают проблемы реализации ст. 3 Конституции Российской Федерации о народовластии и ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении властей. Они означают усиление централизации в системе исполнительной ветви власти. Плохо это или хорошо? Ответить на данный вопрос сегодня однозначно трудно" <*>. Отмеченное усиление основано не только на самом факте участия Президента России в процедуре назначения главы субъекта Федерации на должность, но также и в процедуре подбора кандидатур, закрепленной Положением о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603 <**>. Согласно данному документу функция подбора кандидатур возложена на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а представление кандидатур Президенту России осуществляется Руководителем его администрации.

--------------------------------

<*> Нудненко Л.А. К вопросу об укреплении вертикали исполнительной власти Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 208.

<**> См.: СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5427; 2005. N 27. Ст. 2728; РГ. 2006. 21 февр.

В литературе указывается, что "аналогий с другими федеративными государствами такая процедура не имеет, а поэтому на их опыт сослаться нельзя" <*>. Указанное выше определяет основное отличие статуса высшего должностного лица субъекта РФ от статуса должностных лиц, занимающих аналогичные посты в других федеративных государствах.

--------------------------------

<*> Смирнов Я.Ю. Конституционные основы вертикального разделения властей: опыт сравнительно-правового анализа // Юридический аналитический журнал. 2005. N 1-2(13-14). С. 48.

Противники нового порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов РФ заявляли, что косвенные выборы губернаторов противоречат Конституции РФ, а выборы губернаторов могут быть только прямыми по аналогии с выборами Президента РФ, так как должна действовать единая схема. Верно, что в принципе структура органов субъектов Федерации должна строиться по схеме, аналогичной структуре федеральных органов. Но в конституциях, если есть соответствующие положения, речь всегда идет именно о структуре, а не о порядке формирования. Это означает, например, что в субъекте Федерации должен быть свой законодательный орган, своя исполнительная власть, действовать принцип разделения властей, система отношений органов субъекта Федерации должна соответствовать системе отношений федеральных органов и т.д. Но насколько далеко должна идти такая аналогия, конституции не устанавливают. Конституция РФ также не устанавливает, что выборы губернаторов могут быть только прямыми. В зарубежных федерациях используются по крайней мере пять различных способов замещения должности главы субъекта федерации. Они вовсе не всегда аналогичны порядку выборов президента республики (и тем более наследованию поста монарха, как это имеет место в монархических федерациях (Австралия, Бельгия, Канада и др.)).

Противники реформы порядка избрания губернаторов использовали и такой довод: нарушается ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит, что в РФ "не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина", а введение нового порядка замещения должностей губернаторов якобы "отбирает" у граждан субъектов РФ конституционное право избирать губернаторов. Но такого конституционного права гражданина Конституция РФ не устанавливает. В Конституции РФ о прямых выборах говорится только в отношении Президента РФ (ч. 1 ст. 81), нет даже указаний на прямые выборы Государственной Думы, а Совет Федерации, как известно, вовсе не избирается гражданами (половина избирается законодательными органами субъектов РФ, а половина назначается губернаторами). Следовательно, Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъектов РФ.

Критики президентской инициативы ссылались также на решение Конституционного Суда РФ по Алтайскому краю 1996 г., в котором Конституционный Суд высказался против непрямых выборов губернатора законодательным органом края.

В Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой ряда граждан Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции Российской Федерации соответствующие положения указанного Федерального закона.

Конституционный Суд указал, что, во-первых, порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (ч. 3 ст. 3; ч. 1 и 2 ст. 32), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации. Тем самым Конституция Российской Федерации в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти. Таким образом, федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти.

Во-вторых, основы правового статуса, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации определяются в гл. III "Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" Федерального закона от 6 октября 1999 г. Следовательно, федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти. Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П // СЗ Российской Федерации. 2006. N 3. Ст. 336.

Суд также указал, что, признавая неконституционными соответствующие положения Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд исходил из недопустимости избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом государственной власти - Алтайским краевым Законодательным Собранием, которому действовавшим на тот момент законодательством Алтайского края (в отсутствие специального федерального закона) были предоставлены полномочия по утверждению (по представлению главы администрации края) структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края, поскольку в таком случае исполнительная власть целиком и полностью выводилась бы из-под контроля народа и не была бы ответственна перед ним, а избираемый в таком порядке глава администрации не мог считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти.

Следует согласиться с Т.Я. Хабриевой <*>, что в различных странах мира существуют неодинаковые способы замещения поста руководителя субъекта федерации (единоличного или коллегиального). Народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны. Время от времени эти способы изменяются, от одних методов формирования исполнительных органов субъектов федерации переходят к другим. Это - естественный процесс развития. Правда, точно такого способа замещения поста губернатора, как это имеет место в России, в зарубежных федерациях нет. Но юридических ограничений для этого не было и нет. Нужно учесть также, что статус губернатора в России никогда не был похож на статус практически безвластного (в обычных условиях) губернатора, например в современных странах англосаксонского права (правда, как говорилось, в условиях введения чрезвычайного положения или президентского правления губернатор становится весьма властной фигурой).

--------------------------------

<*> См.: Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. N 11. С. 6 - 7.

Российский губернатор сосредоточивает в своих руках большие полномочия, он практически распоряжается бюджетом субъекта Федерации, утвержденным законодательным органом, вправе издавать и издает нормативные акты, затрагивающие в том числе и некоторые права граждан (на местном уровне), формирует аппарат управления. В условиях России фигура губернатора имеет огромное значение и для укрепления единства страны, ее правового пространства, для борьбы с терроризмом. Поэтому подбор кандидатуры на такую должность имеет важное значение. Вряд ли верно, когда эти процессы имеют стихийный характер, в результате чего такую должность занимают заведомо неподготовленные люди, например представители шоу-бизнеса.

Способ отбора кандидатов, обладающих необходимыми для такой должности качествами, путем соревновательности партийных элит, когда партийная система еще не сформировалась, а местные отделения партий тоже попадают в зависимость от "денежного мешка", в современных условиях России не всегда себя оправдывает. Видимо, это дело будущего. И на каком-то этапе следует уйти от принципа безальтернативности кандидатуры, представляемой Президентом. В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта Федерации, местных отделений политических партий. На это направлено дополнение ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. пунктом 2.1 о том, что, если политическая партия инициировала рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации. Кстати, подобие такого порядка существует в Канаде. На наш взгляд, это существенно усиливает легитимность губернаторов.

На уровне субъекта Российской Федерации основные положения, определяющие правовой статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, установлены в соответствующих конституциях и уставах. Структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации. В этом плане выделяют два подхода. При первом обстоятельно "прописывается" статус высшего должностного лица (главы, президента, губернатора), тогда как статус и полномочия высшего исполнительного органа власти (правительства, администрации) не устанавливаются либо устанавливаются крайне лаконично. Данный способ применен в Конституции Республики Саха (Якутия), Конституции Республики Коми, Уставе Ставропольского края, Уставе Иркутской области. При втором подходе дается развернутое нормирование правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти - Конституция Чувашской Республики, Устав Московской области, Устав Липецкой области и др. <*>

--------------------------------

<*> См.: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск, 2004. С. 161 - 162.

Необходимо отметить, что ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. оставляет открытым перечень полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, предоставляя непосредственное регулирование этого вопроса нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Обобщенно полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации могут быть сведены к следующим:

1. Нормотворческие (обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; обладает правом законодательной инициативы; издает акты высшего должностного лица);

2. Представительские (представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ);

3. По формированию органов государственной власти субъекта Федерации и руководству его системой исполнительных органов (формирует и руководит высшим исполнительным органом субъекта Федерации, принимает решение о его отставке; назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации (правительства), министров и руководителей иных органов исполнительной власти, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности; утверждает половину состава членов избирательной комиссии субъекта; представляет на утверждение законодательного органа кандидатуру представителя исполнительной власти в Совете Федерации Федерального Собрания РФ);

4. По участию в системе "сдержек и противовесов" (вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации его конституцией (уставом); вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса; согласует кандидатуры прокурора, мировых судей и т.д.);

5. Координационные (обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации с иными его органами государственной власти и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями).

Высшее должностное лицо субъекта Федерации осуществляет и иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации.

Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Как правило, такой орган формируется в виде правительства (кабинета министров) или администрации субъекта Федерации. Для этих целей правительство (кабинет министров, администрация) региона как орган общей компетенции всегда возглавляет систему региональных органов исполнительной власти. При этом зачастую на уровне субъекта формируется двух- и более уровневая система исполнительных органов субъектов.

Можно констатировать, что "системы органов исполнительной власти различных субъектов Федерации имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов. Однако замечено, что организация исполнительной власти субъектов РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни... Поэтому в субъектах Федерации действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции" <*>. Действительно, например, согласно Закону г. Москвы от 26 февраля 1997 г. N 5 "О Правительстве Москвы" <**> данному органу подведомственны отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города Москвы (департаменты, комитеты, главные управления, управления, инспекции), а также территориальные органы исполнительной власти города (префектуры административных округов и управы районов).

--------------------------------

<*> Горшкова Н.Г. Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития (Межрегиональная научно-практическая конференция) // Государство и право. 2003. N 7. С. 104.

<**> См.: Вестник Мэрии Москвы. 2001. N 48; Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 25, 55.

Не являясь "типичным" субъектом Российской Федерации, Москва тем не менее наглядно демонстрирует указанную тенденцию к созданию разветвленной системы функционально и территориально специализированных исполнительных органов региональной власти.

Отметим, что согласно п. 4 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. При этом согласно ст. 5 этого же Федерального закона устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, логика соотношения между системой и структурой органов исполнительной власти соответствует федеральной схеме, суть которой выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации <*>. Заметим, что такое законодательное решение относительно соотношения понятий "система" и "структура" органов исполнительной власти субъектов РФ сформировалось не сразу.

--------------------------------

<*> Там указано, что из положений Конституции Российской Федерации следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий (см.: СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866).

Изначально к компетенции законодателя субъекта Федерации относилось утверждение схемы управления субъектом Федерации, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Данное положение вызывало определенные трудности при реализации в субъектах Федерации в силу новизны и неопределенности понятия "схема управления". Более того, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации было отнесено определение структуры органов исполнительной власти, при том что к полномочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации относилось определение их перечня. Имела место очевидная неточность, так как структура органов исполнительной власти и есть их перечень. Поправки, внесенные в Закон в 2004 г., сняли данное противоречие, закрепив за законодательным органом полномочие по установлению системы, а за высшим должностным лицом - структуры исполнительных органов субъекта Федерации.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

В настоящее время субъекты РФ относительно самостоятельны в определении системы и структуры органов исполнительной власти региона. С федерального уровня какая-либо модель не навязывается напрямую как императивная. Вместе с тем имеется ряд факторов, влияющих на нее, - положение Конституции России о единой системе органов исполнительной власти и требования, обусловленные нормами Федерального закона от 6 октября 1999 г.

Согласно п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Федерации, должны содержать положения, предусматривающие, в частности, права и обязанности высшего должностного лица субъекта Федерации по осуществлению соответствующих полномочий, в том числе право по определению структуры органов исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющих указанные полномочия, и назначению руководителей таких органов. Как отмечалось выше, из этой нормы следует возможность (хотя и не обязательность) двух ограничений федеральными законами прерогатив высшего должностного лица: возможность федеральных органов исполнительной власти согласовывать структуру органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих соответствующие полномочия (а "делегированных" полномочий становится все больше и больше), и право руководителя федерального органа исполнительной власти согласовывать назначение на должность руководителей соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Концепция административной реформы, по существу, констатирует наличие серьезных недостатков организации и функционирования существующей системы органов государственного управления в целом. В ней признано, что остро в настоящее время стоят проблемы неэффективного управления; коррупции; избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти; неоправданного государственного вмешательства в экономические процессы; наличие чрезмерных бюрократических барьеров, отрицательно сказывающихся на ведении предпринимательской деятельности; неэффективность системы закупок для государственных и муниципальных нужд; отсутствие действенной системы внутреннего контроля за управленческой деятельностью; недостаточно эффективная организация системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; отсутствие гарантии прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Ни указанная Концепция, ни иные нормативные правовые акты Российской Федерации не определяют напрямую обязанности субъектов Федерации по структурированию органов исполнительной власти тем или иным образом. Однако из ряда элементов административной реформы, прежде всего бюджетирования, ориентированного на результат, в перспективе вытекает определенное членение органов исполнительной власти субъектов Федерации на виды.

Тем не менее, как представляется, сами органы государственной власти субъектов Федерации, будучи заинтересованными в максимально эффективном развитии соответствующей территории, могут и должны в пределах своей компетенции уже сейчас определять систему и структуру своих органов исполнительной власти наиболее эффективным образом, ориентируясь на следующие подходы:

- необходимо рационализировать вмешательство государства в экономику, обеспечив оптимальное участие органов исполнительной власти в регулировании рынка;

- требуется организационное разделение функций разработки правил и предоставления услуг: недопустима ситуация, когда один и тот же орган сам регулирует, сам работает по этим правилам, сам себя контролирует;

- нельзя не учитывать ограниченность управленческих возможностей человека. В теории это называется принципом ограниченной рациональности <*>. На практике он выливается в следующую норму управляемости: в прямом подчинении одного лица должно находиться 5 - 9 человек;

--------------------------------

<*> См., например: Брайан А. Индуктивное мышление и ограниченная рациональность // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. Т. 1. N 3. С. 53 - 61; Тутов Л.А., Шаститко А.Е. Ограниченная рациональность: проблемы системности определения в междисциплинарном контексте // Общественные науки и современность. 2005. N 2. С. 117 - 127 и др.

- реорганизация системы и структуры органов исполнительной власти должна проводиться без излишней спешки, так как быстрая реорганизация с высокой вероятностью приведет к неуправляемости, перебоям в предоставлении государственных услуг.

Реализация указанных подходов к модели системы и структуры органов исполнительной власти с учетом изложенных выше недоработок соответствующей реорганизации на федеральном уровне должна, по нашему мнению, включать в себя следующие элементы:

1. Формирование органов выработки политики и нормативного регулирования (далее условно - министерств) по основным направлениям государственной политики. Министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование и разработку политики в области своей специализации;

2. Исполнительно-распорядительные функции должны быть переданы агентствам, то есть органам, ответственным за реализацию долгосрочных программ, координацию и обеспечение деятельности государственных учреждений и предприятий, за непосредственное оказание публичных услуг физическим и юридическим лицам. В зависимости от характера решаемых задач агентство (это условное название, в соответствии с законодательством субъекта РФ оно может быть и другим) может быть подведомственно министерству или иметь межведомственный характер. Более глубокая специализация агентств позволит повысить способность политически регулятивного отраслевого органа обеспечивать достижение поставленных целей, поскольку в отношении специализированного одноцелевого агентства легче определить ответственного и легче выявлять результат.

Отметим, что переход к модели "министерство - агентство" должен происходить параллельно с созданием системы управления по результатам, а также стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти. Только в этом случае можно будет избежать серьезных дефектов управления и ощутить реальные преимущества этой модели;

3. Должно быть предусмотрено наличие, условно говоря, "базовой управленческой основы" деятельности системы органов исполнительной власти субъекта РФ. Имеется в виду организационное обеспечение и обособление таких задач, как целеполагание и управление по результатам, финансовое управление, макроэкономическое прогнозирование, проведение экономической политики, проведение институциональных реформ. При этом принципиально, что речь идет не просто об отдельных задачах, стоящих перед регионами, а именно о формировании и институализации постоянного, магистрального направления государственной деятельности.

Основным требованием к организации базовой управленческой основы является ее независимость от отраслевых органов власти. Ведь постановка целей другим органам власти подразумевает необходимость независимости от последних, чтобы иметь возможность постановки таких задач, которые, будучи полезными для интересов региона, создают существенные сложности для тех органов, которые будут их выполнять. Кроме того, результатами деятельности базовой управленческой основы (например, органа целеполагания, контрольно-финансового органа) пользуются все органы власти. В то же время данные функции не носят обеспечивающего характера, они направлены на реализацию важнейших приоритетов государственного развития. Придание такому органу статуса подразделения аппарата не соответствует реальному статусу задачи, более того, он должен находиться на максимально высоком уровне иерархии (если не считать руководителя субъекта Федерации).

Кроме того, необходимо институционально закрепить систему деятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации в таких прогрессивных сферах, как целеполагание, бюджетирование по результату, с тем чтобы она смогла функционировать на устойчивых основах без посторонней помощи и вне зависимости от позиции по этому вопросу отраслевых органов;

4. Нельзя не отметить такой важный аспект оптимизации структуры органов исполнительной власти, как организация работы "проектных органов" при достижении особого типа целей (как правило, межведомственных), которые имеют оперативный характер, конечный срок исполнения и формализуемые результаты. Для организации проектной деятельности важно предусмотреть временное переподчинение необходимых сотрудников из подразделений должностному лицу, ответственному за реализацию проекта, имея в виду выполнение ими работ по проекту с полным отрывом от основной деятельности, а также результативные принципы оплаты труда в рамках проекта;

5. Успешность реализации административной реформы в субъектах РФ во многом зависит от подготовленности и заинтересованности гражданских служащих, призванных обеспечить ее проведение. Необходимо организационное, информационное, кадровое и ресурсное обеспечение административной реформы в каждом субъекте РФ. В рамках реализации данных мероприятий наиболее важными представляются:

- создание типовой программы административной реформы в субъекте РФ;

- образование комиссии по проведению административной реформы в субъекте РФ;

- подготовка программ нормативного, правового и методического обеспечения административной реформы в субъекте РФ;

- мониторинг результативности мероприятий административной реформы;

- взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы.

Анализ регионального законодательства по вопросам закрепления структуры и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ показывает значительное разнообразие даже на уровне конституций (уставов). В большинстве конституций и уставов не дано целостное регулирование исполнительной власти как системы.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров <*>, избежать утраты целевой ориентации государственного управления можно с помощью специальных механизмов - программно-целевого управления и управления по результатам. Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыт.

--------------------------------

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Государственное управление. Модели и реальность // Право и экономика. 2006. N 4. С. 4.

Данные подходы начали воплощаться нормативным закреплением целей государственного управления в нормативных правовых актах об органах государственной власти, а также в отраслевом законодательстве. Далее последовало нормативное закрепление показателей, с помощью которых можно определить результаты управления. В этой связи необходимо отметить Положение "О разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы", утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 259 <*>, в самой структуре которого отражается подход управления по результатам. В нем определен примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования. По ряду министерств и служб даны развернутые целевые характеристики их деятельности.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1810.

В ряде субъектов РФ в целях повышения эффективности осуществления государственной власти используется способ индикативного управления социально-экономическим развитием региона. Так, в Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. В Удмуртии в 2005 г. разработана система индикативного управления и утвержден план работ Правительства республики по ее реализации. В качестве главной цели деятельности всех органов государственной власти в такой системе выступает обеспечение параметров качества жизни, а также нормы и стандарты оказания публичных услуг. Кодификатор государственных функций позволяет распределять их по органам государственной власти.

Эффект от общей положительной динамики в данном процессе снижается несогласованностью действий органов и уровней осуществления государственной власти. Поэтому представляется целесообразным совмещение отраслевых и территориальных целей и показателей управления. Кроме того, необходимо отразить организационно-правовые средства реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти, иначе возможен разрыв связи между целями и результатами управленческой деятельности.

Следует констатировать, что региональное законодательство пока не вполне восприняло в надлежащей мере идеи административной реформы в Российской Федерации, в силу чего представляется затруднительным реализация положений Конституции России о единстве системы исполнительной власти в России. Решение всех перечисленных проблем требует напряженной согласованной работы как органов исполнительной власти Российской Федерации, так и органов исполнительной власти субъектов РФ.

 

вверх