назад
13 декабря 2016 17:37 / Москва

Теория компетенции

infoostrov.ru

Едва ли в реальной жизни найдется столь же важная и острая проблема, как компетенция. Кто и какие права и средства имеет? Как их лучше реализовать? Почему происходит противоборство в сфере распределения властных полномочий? Каким образом регулировать деятельность субъектов публичного права? На эти вопросы дается много ответов, носящих, однако, сугубо прикладной, ситуационный характер. Для того чтобы говорить о компетенции как "нормативном двигателе", явно не хватает системы научных знаний о компетенции. Попытке внести вклад в ее развитие и посвящена эта статья.

Природа компетенции. Системный подход

В любом государстве действие публичных институтов связано с правом, законом. Смысл понятия "компетенция" производен от латинского "competentia" - принадлежность по праву, то есть круг полномочий учреждения или лица. Почти все словари дают именно такое объяснение.

В отечественной юридической литературе конца XIX - начала XX в. анализ государства и его учреждений сопровождался исследованием вопросов государственного веления и принуждения как способов осуществления актов государственной власти (Н.М. Коркунов), пределов власти и оснований ее вмешательства (Б.Н. Чичерин).

В первые годы советского государства чаще применялось понятие предметов ведения съезда советов, ЦИК, обсуждались вопросы, подлежащие их разрешению. Кроме Конституции РСФСР 1918 г., оно было использовано, например, в Положении о СНК СССР (1923 г.), в положениях о советах 30-х годов. Постепенно шире применяются понятия "права", "компетенция" (в Конституции СССР 1936 г.), "полномочия" (в Конституции СССР 1977 г.). Эта линия сохраняется и в дальнейшем, хотя бросается в глаза произвольное использование этих понятий без выяснения связи отражаемых ими субъектов.

В трактовке компетенции наблюдаются различные подходы. Довольно часто конкурирующими понятиями являются права и обязанности, полномочия, функции и предметы ведения, юрисдикция, подсудность и подведомственность. В самом деле, определить их соотношение между собой по объему и содержанию сложно, к тому же для разных видов субъектов. Б.М. Лазарев, например, рассматривает компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере. Последние, а именно информация, прогнозирование, координация, контроль, планирование, не являются, по его мнению, юридическими явлениями и как бы "заданы извне", равно как и предметы ведения в качестве внешних управляемых объектов. К тому же "разводятся" права и обязанности, поскольку подвижность первых уравновешивается устойчивостью вторых как обязанностей перед государством <*>.

--------------------------------

<*> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 11 - 87.

Административисты чаще всего включают в понятие компетенции властные полномочия или обязанности и права и подведомственность (круг дел) <*>. Другое решение проблемы предложено И.Л. Бачило, которая рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействий на объекты управления. Они расчленяются на подфункции, действия и операции с разной степенью властности. Классификатор функций оказался весьма полезен <**>. Для судебных органов более характерным признают понятие юрисдикции.

--------------------------------

<*> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. С. 177 - 178.

<**> См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юрид. лит., 1976.

К сожалению, на практике возникает много трудностей как в регулировании компетенции, так и в ее осуществлении, особенно в отношениях между разными организациями. Так, в Положении о Министерстве образования Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года, пункт 4 посвящен основным задачам министерства (их 10), пункт 5 - 75 функциям, пункт 6 - 14 - правам министерства. Обращает на себя внимание, во-первых, сходство и даже текстовое повторение некоторых задач и функций, отдельных функций и прав; во-вторых, "наполнение" функций отдельными правами; в-третьих, неоднократное использование в п. 5 термина "компетенция"; в-четвертых, нарушение критерия однородности предметов ведения, к которым "привязываются" соответствующие права; в-пятых, почти полное отсутствие способов взаимодействия с другими органами (лишь по восьми функциям подфункциями обозначены взаимодействия с исполнительными органами субъектов РФ), хотя это совместная компетенция по ст. 72 Конституции РФ.

Разноречиво используются понятия в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В статье 1 речь идет о "вопросах местного значения", в ст. 6 - о "предметах ведения местного самоуправления" в смысле "вопросов местного значения", об их "ведении", в ч. 3 ст. 14 - о "компетенции органов местного самоуправления", в ч. 3 ст. 16 - о "компетенции главы муниципального образования", в ст. 18 - о "полномочиях депутатов, членов выборных органов", в ст. 32 - о "компетенции органов местного самоуправления", в ст. 43 и 46 - о "правах местного самоуправления", в ст. 50 - о "полномочиях органов местного самоуправления".

Как видно, во всех случаях исходной позицией служит своего рода микроанализ отдельного госоргана и легальных основ его деятельности. При всей полезности этих разработок в меньшей степени исследованы общие системные характеристики компетенции. Ведь субъектов компетенции очень много, и их юридические взаимосвязи весьма существенны. Поэтому выделим основные аспекты решения проблемы.

Само государство представляет собой сложную социальную управляющую систему. Его элементы - граждане (население), территория и границы, устройство публичной власти, публичные функции, бюджет и налоги, официальное участие в мировом сообществе - сами представляют собой подсистемы, связанные между собой. Динамика целей и функций государства существенно влияет на остальные элементы, равно как и испытывает их воздействие <*>.

--------------------------------

<*> См. подробно: Тихомиров Ю.А. Государство: развитие теории и общественная практика // Правоведение. 1999. N 3.

Государственная власть осуществляется, как известно, в разных формах. Каждая разновидность государственных институтов и органов реализует публичные интересы. Примечательно, что в основу проведенной в 90-х гг. реформы администрации США были положены типы социальных интересов, которые обязаны удовлетворять министерства, департаменты и др. "Услуги" их закреплялись стандартами.

Каждый госорган действует от имени государства на основе закона и наделен властными полномочиями, издает обязательные для исполнения правовые акты. Плодотворным оказалось выделение в статусе органа наряду с такими элементами, как структура, персонал, материально - финансовая база, еще и полномочий <*>. Но сам статус зависит от концепции и устройства власти. Власть советов как основа единой государственной власти сверху - донизу допускала жесткую связанность органа актами вышестоящих звеньев. Доктрина и практика разделения властей признают самостоятельность форм ее осуществления и меньшую связанность внутри каждой из них.

--------------------------------

<*> См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954.

Сказанное позволяет увидеть общий фон для решения вопросов компетенции. Как же можно ее определить? В самом общем виде компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически - определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести прежде всего цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции. Таковой является и обязанность действовать, касается ли это государства или его органов и должностных лиц. Без нее компетенция теряет главное - публично - правовое обеспечение с помощью разных средств.

Системный подход к компетенции выражается в таком понимании ее субъектов, когда они взаимодействуют между собой в процессе выполнения государственных, региональных и иных задач. Государство как управляющая система обладает суверенитетом и выполняет публичные функции. Часто говорят об управлении государственными делами. В России, являющейся федеративным государством, разграничены предметы ведения Федерации и ее субъектов, а также полномочия между госорганами. В международно - правовом плане речь идет о юрисдикции суверенного государства на своей территории и полномочиях международных и межгосударственных объединений, производных от государственного суверенитета.

Компетенцией обладают все государственные институты и органы - Президент, парламент, Правительство, министерство, губернатор и т.д. Для исполнительной власти особое значение имеет четкое распределение полномочий внутри ее звеньев. Это, в частности, подтвердило исследование, проведенное ИЗиСП в Нижегородской области. На его основе были разработаны правила принятия актов, регламенты взаимоотношений, примерное соглашение о делегировании полномочий <*>.

--------------------------------

<*> См.: Васильева Л.Н. Взаимоотношения федеральных и региональных органов государственной власти: пути совершенствования // Журнал российского права. 2000. N 8; Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М.: Юстицинформ, 2000.

Специфична сфера деятельности судов, которую обозначают по-разному. Отнесение к ней строго определенных категорий гражданских и иных дел и составов правонарушений дает основание считать наличие подсудности как юридической характеристики судов.

Будучи институтом публичной власти в широком смысле, местное самоуправление обладает собственной компетенцией и наделяется государственными полномочиями. Допускается передача властных полномочий общественным организациям, что было в СССР в 60-х годах. Публичные корпорации типа "Газпром" могут обладать смешанными полномочиями.

Сужение круга деятельности приводит нас к характеристике компетенции руководителей органов и их структурных подразделений, должностных лиц и некоторых категорий госслужащих. Их функции включают полномочия более конкретного характера (назначать, поощрять и т.п.), дополняемые формами взаимоотношений, основаниями и видами ответственности. Однако законодательные требования к должности не всегда четко конкретизируются в положениях и должностных инструкциях.

Системное обеспечение компетенции - залог ее эффективности. Оно включает в себя шесть элементов: а) стабильность власти и ее институтов; б) обоснованный выбор формы и структуры органа; в) правильное регулирование компетенции; г) высокая компетентность руководителей, должностных лиц и служащих; д) достаточные материально - финансовые ресурсы; е) защита компетенции.

Отметим, что с компетенцией названных субъектов публичного права, находящихся в отношениях властной субординации и координации, связаны и другие субъекты права. После долгих лет централизованного управления заводами, фабриками и др. Закон СССР "О государственном предприятии (объединении)" 1987 г. впервые ввел принцип: предприятие вправе принимать по собственной инициативе все решения, если они не противоречат законодательству. Согласно Закону СССР "О предприятиях в СССР" 1990 г. предприятие может осуществлять любые виды хозяйственной деятельности, не запрещенные законодательством и отвечающие его уставу. ГК РФ укрепил статус юридических лиц. Все это требует налаживания нормальных отношений между всеми субъектами.

Правильному пониманию компетенции способствует ее общеправовая трактовка. Это - базовое понятие публичного права, определяющее жизнедеятельность не только субъектов публично - правовых, но и частно - правовых отношений. Оно признается и устанавливается прежде всего нормами конституционного, административного, финансового, уголовного и международного публичного права. Компетенция определяется преимущественно в статутных и тематических законах и иных актах (положениях и т.п.). Реализуется же компетенция с помощью норм всех отраслей права, и данное соображение автор считает важным для правоприменительной практики.

Умелый сравнительно - правовой анализ компетенций очень полезен в научном и практическом плане. Анализ опыта иностранных государств позволяет заметить, во-первых, большую роль конституционных основ компетенции; во-вторых, обеспечение более самостоятельных полномочий органов и меньшую степень их смежных действий с другими органами; в-третьих, гибкое сочетание общих полномочий государства и статутных полномочий его органов. Таковы нормы Конституции ФРГ и Конституции земли Нижняя Саксония о федерации, землях и их органах.

Установление компетенции. Нормативные способы и модели

Как показывает многолетний анализ практики, неточности и ошибки в определении компетенции нередко приводят к отрицательным последствиям. То при создании органа неверно установлены его задачи и компетенция, то при изменениях системы органов неудачно распределены предметы их ведения, то произвольно составленные "наборы" полномочий либо обессиливают структуру, либо придают ей явно гипертрофированный характер. Подобное не раз случалось в прошлые годы в связи с перестройками центральных и местных органов.

И в настоящее время возникают трудности в выборе типа задач и компетенции той или иной структуры. Например, вряд ли удачно делятся сферы, предметы ведения между федеральными министерствами, когда промышленность, наука, торговля и экономика в целом попеременно переходят "из рук в руки". Обсуждение летом этого года вопроса о создании Государственного Совета привело к представлению нескольких его вариантов: либо это будет полновластный государственный федеральный совет, либо широкое или узкое представительство глав исполнительной власти регионов с рекомендательными полномочиями. При формировании советов федеральных округов есть намерения либо наделить их исполнительно - властными полномочиями, либо сделать представительно - совещательными органами при представителе Президента РФ.

Предложим типичные предметы ведения как элемент компетенции: а) сферы государственной и общественной жизни, отрасли экономики и социально - культурного строительства; б) политический курс и устойчивый вид деятельности; в) юридические действия; г) материальные объекты (собственность и т.п.); д) финансово - денежные средства; е) государственные и иные институты, органы, организации; ж) руководители, должностные лица; з) правовые акты (с учетом их иерархии).

Выделим типичные полномочия: а) руководит; б) управляет; в) решает; г) участвует; д) нормирует; е) организует; ж) указывает; з) координирует; и) разрабатывает; к) контролирует; л) запрещает. Каждое из этих общих полномочий можно расчленить на более конкретные. Например, "решает" - значит "устанавливает", "создает", "утверждает" и т.п., по характеру решения могут быть самостоятельными, согласованными, совместными, предварительными, рекомендательными. Отметим и другое - полномочия "руководит" и "управляет" являются общими и включают комбинации иных полномочий.

Как видно, многое зависит от обоснованного выбора способов определения компетенции. Этот выбор не должен быть произвольным и полностью окрашиваться "усмотрением" руководителей и специалистов. Необходимо соблюдать принципы установления компетенции, которые мы попытаемся обосновать.

Это, во-первых, "правовая связанность" компетенции, что означает реализацию конституционного принципа верховенства права и закона. Имеется в виду определение компетенции на основе общих принципов права, конституционного строя и публичного порядка. Важно умение действовать в правовом русле, не поддаваясь на искушение субъективизма и ложно понятую целесообразность. Оно предполагает соблюдение правовой иерархии в регулировании компетенции, когда обеспечивается безусловное верховенство конституционных положений и норм законов. Уходит время, когда только или преимущественно подзаконные акты формировали статус государственных структур. Но статутные законы еще не заняли подобающего им места, поскольку некоторые из них отсутствуют (например, Федеральный закон "О федеральных органах исполнительной власти"), а нормы действующих реализуются плохо. Регуляторами компетенции становятся публичные договоры и соглашения, роль которых нельзя преувеличивать, и международные договоры России. Надо учитывать и решения Конституционного Суда.

Во-вторых, следует четко различать нормативные средства закрепления компетенции. Для органов государственной власти не подходит известный правовой принцип "дозволено все, что не запрещено законом", который в большей степени характеризует правосубъектность коммерческих организаций. Иначе неизбежны столь болезненные его последствия, как усмотрение, произвол, нарушения законности. "Связанность" правом и ориентация на публичные интересы ослабевают.

Применяется несколько способов регулирования компетенции: а) общая характеристика объектов воздействия (для законодательных органов); б) закрытый перечень полномочий (для судов); в) полузакрытый перечень, когда он дополняется формулой "и иные полномочия, возложенные..."; г) своего рода скрытые полномочия (чаще всего конституционные, что неоднократно отмечалось судьями Конституционного Суда РФ); д) презюмируемые полномочия, отражающие право вышестоящих структур принять к своему ведению любой вопрос (так было в системе советов, но неясны их легальные пределы сегодня); е) смешанные.

В-третьих, необходимо обеспечить строгое соблюдение самостоятельности и ответственности субъекта компетенции за ее осуществление. Нужно в большей степени реализовывать конституционное положение о преследовании по федеральному закону захвата власти или присвоения властных полномочий (ч. 4 ст. 3). Пока оно скорее в забвении, нежели в реальной практике, поскольку случаев вторжения в чужую компетенцию очень много. Отметим в данной связи необходимость различать:

а) свою, исключительную компетенцию субъекта; б) смежную, когда вступают в действие и средства согласования и сдержки - противовесы (вето, приостановление, роспуск, отрешение от должности, отмена акта и др.) для преодоления коллизий <*>; в) совместную; г) приобретенную (по договору, соглашению); д) поручения ad hoc.

--------------------------------

<*> См. подробно: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М.: Юринформцентр, 2000.

В-четвертых, строгое обеспечение соотношения разных компетенций и их "взаимопереходов", что отражает сотрудничество органов и организаций. Пока этот аспект слабо выявлен и в теории, и на практике, хотя наступило время переосмысления доктрины разделения властей. Взаимодействие властей должно быть выражено более отчетливо в конституционных, законодательных формах (таковы, например, нормы Конституции Молдовы). Оправдан переход к введению принципа субсидиарности, взаимодополняемости, закрепленного в ряде хартий Совета Европы и Конституции Польши <*>. Сложение усилий разных структур - снизу вверх - способствует эффективности и демократизации власти и управления.

--------------------------------

<*> Поплавска Эва. Принцип субсидиарности и его место в новой Конституции Польши // Журнал российского права. 1999. N 3/4.

Пока же добиться совмещенности и согласованности полномочий не вполне удается. Не достигается их функциональный "переход" от более общих к более конкретным, от более высоких - по юридической силе - к менее высоким. Так, сравнение полномочий Правительства РФ по осуществлению управления федеральной собственностью по п. "г" ст. 114 Конституции РФ и ст. 14 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" свидетельствует об их полной идентичности, нормативной и текстовой. Правительство приняло в 1999 г. Концепцию управления госимуществом и ряд постановлений в ее развитие, но задерживается появление Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Вряд ли такая несогласованность оправданна, поскольку она порождает ненужное дублирование норм о полномочиях. Зачем же нужна еще и "правовая инфляция"?

Немало юридических коллизий возникает при несоответствиях статутного закона об органе или институте и тематических законов, указов, постановлений, в которых есть отступления от статутных полномочий. Между тем приоритет последних надо соблюдать. Равно и в положениях о министерствах и др. нужно регулировать все формы их взаимодействий и соответствующие полномочия - по вертикали и горизонтали.

К сожалению, не удается преодолеть субъективизм в определении наборов полномочий. Примером служит упразднение Указом Президента РФ в мае 2000 года Госкомэкологии и передача ее полномочий по экологической экспертизе Министерству природных ресурсов, заинтересованному скорее в хозяйственном освоении ресурсов рек, лесов и т.п. Концентрация в последнем неоднородных полномочий и нарушения законов по охране окружающей природной среды, об экологической экспертизе вызвали критическую реакцию общественности. По аналогичным причинам не получило поддержки и упразднение Федеральной службы лесного хозяйства.

Дело, видимо, не улучшить лишь некоторыми коррекциями. Важнее заняться разработкой "моделей компетенции" для разных структур - как в процессе их создания и реорганизаций, так и применительно к деятельности в меняющихся ситуациях. Такие модели позволят заблаговременно оценить возможные сценарии действий и взаимоотношений и предвидеть последствия. В основу "моделей компетенции" можно положить несколько критериев. Это и назначение субъекта и его главные цели, это и устойчивые государственно - правовые режимы деятельности всех ее субъектов и участников, это и прогнозируемые изменения уровня и состояния объекта воздействия. В повестке дня - разработка Правил компетенции, как общих, так и специальных.

"Нормативный двигатель" действует

Нормативно установленная компетенция в процессе ее осуществления подвергается серьезным испытаниям. Ее субъектам приходится как бы накладывать нормативные предписания на сложные и противоречивые процессы и явления. Надо соизмерять свои отношения и с партнерами. Многовариантность поведения и действий всех субъектов порождает своеобразную дистанцию между компетенцией "de jure" и "de facto". Она не должна быть слишком большой и достигать критических размеров. Поэтому очень важен такой механизм осуществления компетенции, который способствовал бы целеустремленной, легальной и эффективной деятельности ее субъектов.

Исследования прошлых лет позволили разработать концепцию реализации закона <*> и эффективности деятельности управленческих органов <**>. Их совмещение позволяет вести речь о комплексном механизме, сочетающем различные средства - юридические, экономические, организационные, материально - финансовые, социально - психологические. Нельзя отдавать предпочтение лишь одному из них. Но, естественно, освоение и знание компетенции служат первым этапом. Человеческий фактор в оболочке компетентности руководителей, должностных лиц, депутатов и служащих означает, что их легальное усмотрение - административное, судебное, законотворческое - оживляет нормы, полномочия и взаимоотношения.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992.

<**> Проблемы эффективности работы управленческих органов. М., 1973.

Естественно, в процессе властвования, управления и хозяйствования возникает потребность в изменениях компетенции. К этому побуждают не только объективные факторы. Многое зависит от правильного понимания необходимости перемен. Они диктуются изменениями государственного строя и институтов власти, когда компетенция одних из них существенно меняется, у других видоизменяется, у третьих в основном сохраняется (как у Госсовета и административных трибуналов во Франции).

И эволюционные реформы чаще всего приводят к обновлению компетенций разных структур. Правда, проведение их в нашей стране в последнее десятилетие не всегда бывает удачным. Многое сделано в рамках судебной реформы, где осталось обновить статус судов общей юрисдикции и ввести административную юстицию. Но этого нельзя сказать о реформе федеративных институтов и отношений и административной реформе, поскольку до сих пор многое сводилось к эпизодическим и мало связанным между собой мерам. Ведь едва ли создание федеральных округов и преобразование Совета Федерации служат их главными звеньями, ибо неясны остальные.

В данной связи будет уместным напомнить о полезности классических способов перераспределения компетенции. Это - централизация, это - децентрализация, это - деконцентрация, это - делегирование. Их использование должно быть системным, поскольку иное приводит к нарушениям общего баланса властей и их властных полномочий. Не случайно попытки экономических реформ в СССР в конце 60 и 80-х гг. не увенчались успехом, поскольку перестройка производственного звена не сопровождалась изменением задач и полномочий центральных органов. Не дали полного результата и периодически передаваемые на решения союзных и автономных республик вопросы хозяйственного и культурного строительства. Важный урок...

Передача и перераспределение предметов ведения и полномочий распространены очень широко. Периодически происходят изменения объектов воздействия и регулирования между государством и обществом и соответственно между публичным и частным правом. Это - стратегические перемены, но всегда ли их предвидят и готовят заранее?

Заключение договоров между Федерацией и почти половиной субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий дало некоторые результаты. Однако оно, к сожалению, нередко давало правовые преимущества отдельным республикам и областям вопреки общим нормам законов. К тому же в них не всегда отражалась специфика регионов. Сейчас договоры требуют коррекции.

Перераспределение полномочий между ветвями власти остается острой проблемой, ибо чаще всего затрагивает коренные политические интересы. Противоборство Президента и парламента в России в последние годы это подтверждает. А ведь и здесь в центре событий были вначале вопросы передачи дополнительных полномочий Президенту, затем их легитимирования, а в настоящее время - большей сбалансированности.

Перераспределение полномочий в системе исполнительной власти происходит чаще. Причем, согласно ст. 78 Конституции РФ, имеется в виду передача ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ (выделено мною - Ю.Т.) части полномочий либо федеральных, либо региональных органов. Соглашений о делегировании заключается много, но не всегда они удачны. Это и побудило разработать упоминавшееся выше примерное соглашение о делегировании полномочий в системе государственного управления.

Изменения компетенции осуществляются и в связи с перестройками систем органов, изменением их задач и статуса, взаимоотношений. Реорганизация и ликвидация структур - постоянные спутники жизни. Вопрос в том, чтобы своевременно корректировались нормы статутных законов и положений, согласовывались связи структур в новых условиях. К сожалению, так бывает далеко не всегда.

Коротко упомянем и о международных договорах, которые допускают передачу международным структурам осуществления некоторых прав национальных государств. Особенно в рамках межгосударственных объединений наблюдается интенсивная передача и части полномочий государств - участников. И тогда надгосударственные структуры получают возможность воздействовать в пределах своей договорной компетенции на государства и их органы - мягко, альтернативно или жестко. Последние должны выполнять свои обязательства, что реально достигается не всегда из-за неизменности прежних компетенций, процедур и актов. Проблема требует решения.

Среди факторов, влияющих на осуществление компетенции, немало и отрицательных. Именно они приводят к произвольному "смещению" ее нормативного "фундамента". Можно ли отрицать влияние общей обстановки в стране и политического курса на степень реализации компетенции? Ведь, к примеру, линия на централизацию власти побудила в 2000 г. к более частым обращениям в Конституционный Суд, а прокуратуру - к протестам по поводу региональных актов.

Все более ощутимо нарастающее влияние "неформального права", когда взамен официально установленных норм используются договоренности и личные сделки, прямые обмены продукцией, услуги не по правилам и т.п. Уголовных преступлений - взяток, подкупа, злоупотреблений, подлогов, халатности - очень много. Совместной борьбе государств с коррупцией посвящены Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) и Конвенция о гражданско - правовой ответственности за коррупцию (1999 г.), принятые Советом Европы. Давление олигархов, лоббистов, советников на принятие решений нередко делает компетенцию скорее декоративной, чем реальной. Страницы еженедельника "Коммерсантъ - Власть" содержат много материалов на эту тему.

И, конечно, на дела власти и управления пагубно влияет некомпетентность руководителей, депутатов и служащих. Их профессионализм должен предопределяться значимостью и содержанием целей и полномочий соответствующей структуры. Пока же неосвоенные и плохо используемые полномочия и правила служебного поведения <*> наносят вред общему делу.

--------------------------------

<*> См., например: Таранов П.С. Золотая книга руководителя. М., 2000.

Встречается множество прямых нарушений компетенции. Не приводя иллюстраций, обозначим их следующим образом: а) вмешательство в компетенцию других госорганов и сферы хозяйствующих субъектов; б) присвоение властных полномочий; в) неиспользование полномочий; г) необеспеченность компетенции; д) воспрепятствование законной деятельности; е) гипертрофия или умаление роли и полномочий отдельных структур; ж) противоправные злоупотребления властью. Эти нарушения служат основанием для применения мер ответственности.

Речь идет, прежде всего, о конституционной ответственности, механизм которой пока слабо разработан и мало используется. Конституционные обязанности в широком смысле должны выполняться неукоснительно, равно как и меры, введенные дополнениями в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", - предупреждения, роспуск органа, отрешение и временное отстранение от должности и др. Совершенствование оснований и видов административной ответственности в КоАП и других законах (например, ответственность налоговых органов и их должностных лиц за убытки - ст. 35 НК), обжалование в суд неправомерных действий и актов министерств и ведомств, региональных органов (в апреле с.г. Правительство РФ обратилось в суд по поводу неуплаты органами Башкортостана денег в бюджет) должно стать важнейшим средством укрепления законности.

В этом же плане следует рассматривать механизм споров о компетенции, которых в действительности очень много. Ее неудачное определение или неверное отношение порождают разногласия и споры между федеральными и региональными органами на уровне субъектов РФ. В системе исполнительной власти применяются различные согласительные процедуры. Конституционный Суд РФ рассматривает споры о компетенции, но таких дел пока мало. Полезный опыт накапливает Уставный суд Свердловской области.

Своеобразные споры о подсудности возникли и в судебной системе, когда Конституционный Суд РФ принял 16 июня 1998 года Постановление "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" о разграничении компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Подсудность последних была ограничена, что вызвало критику <*> и потребовало последующих корректировок.

--------------------------------

<*> См.: Белкин А. Дело о полномочиях судов (Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 16.06.98) // Уголовное право. 2000. N 1.

Как видно, поддержание режимов осуществления компетенции является сложной задачей, которую приходится повседневно решать. В этом проявляется устойчивость правовых регуляторов деятельности государства и его структур, должностных лиц, хозяйствующих субъектов и демократических институтов. Прочная защита компетенции - превентивная и позитивная - также создает условия для эффективного функционирования всех субъектов компетенции. Можно ли измерить эффективность использования полномочий? Такие попытки были предприняты применительно к управленческим и судебным органам путем соизмерения действий и актов с их нормативно установленными целями и полномочиями <*>. Нужно приложить дополнительные усилия в данном направлении для всех видов и уровней компетенции. Тогда можно будет обнаруживать, фиксировать и оценивать реальный уровень деятельности всех субъектов права и вырабатывать средства его повышения. Это так необходимо нашему государству для укрепления конституционного строя и обеспечения устойчивого развития экономики и социальной сферы.

--------------------------------

<*> См.: Проблемы эффективности работы управленческих органов... С. 247 - 434.


Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

вверх