назад
03 августа 2016 19:30 / Москва

Теоретико-методологические проблемы законотворчества в условиях глобализации

Теоретико-методологические проблемы законотворчества
в условиях глобализации

 

Современный мир находится в стадии перехода к новому состоянию. Пока лишь начинают вырисовываться контуры будущих принципов планетарной организации человечества.

Все очевиднее, что одинаково важную роль в происходящей трансформации играют как объективные закономерности, так и активность различных политических и экономических субъектов. Если глобализация как процесс - это объективная закономерность, то формы организации человеческого сообщества в условиях глобализма остаются рукотворными, определяются конкретными людьми и организациями.

В этих условиях недопустимо полагаться на "волю воли". Любому участнику мировых процессов, в том числе России, необходимы серьезные интеллектуальные и волевые организационно-политические усилия для того, чтобы занять достойное место в "мировом симфоническом оркестре".

Усиление глобальных процессов в конце ХХ века привело к тому, что наша страна не могла оставаться закрытой. Но "встреча" с глобализирующимся человечеством на первых порах привела к множеству разрушительных процессов - был разрушен СССР, пострадали многие сферы экономики, начали проникать чуждые и агрессивные идеологии, организации, которые стали активно "присваивать" и "осваивать" нашу территорию и народ. Кроме разрушительных государственных и экономических процессов страну захлестнули терроризм, волны мигрантов, в том числе незаконных, международная преступность, наркотики, свободное обращение капиталов привело к оттоку их из страны. Это была расплата за романтизм идеологии первого периода реформ. Причем многие политические и экономические решения были субъективными, не имевшими достаточных объективных оснований внутри страны.

Надо сказать, что и многие руководители той эпохи оказались в плену идеологии транснациональности, стали сознательно, а часто небескорыстно делить страну на сферы влияния, приватизировать ресурсы и территории. Им казалось, что эпоха государства как социального института прошла и нужно только успеть приватизировать кусок национального пирога.

Однако прозрение наступило достаточно быстро. Без государства оказалось невозможно ни функционирование экономики, ни сохранение и развитие человека и культуры. На фоне сказочно богатевших корпораций и отдельных персон страна и народ начали погибать на глазах.

Центральное место в политической системе любого общества, как известно, занимает государство. Представляя собою институциализированное воплощение власти, именно государство должно играть в обществе основную регулятивную роль, поскольку именно оно обладает монополией на установление обязательных для всех субъектов политических отношений юридических норм и наделяется правом осуществлять контроль за их исполнением. Все прочие субъекты политики - политические институты, социальные и иные группы, индивиды, даже и политические лидеры с несомненной харизматичностью осуществляют свою деятельность в том правовом пространстве, которое задано государством, по установленным им и изменяемым им же правилам. Поэтому уже само объективное положение государства определяет его ведущую роль в любых политических системах как прошлого, так и современности. Любое, даже самое незначительное легитимное изменение в политической системе должно либо исходить от государства, либо быть им утвержденным.

Политическая субъектность, несомненно, во многом соотносится с феноменом политической власти, отчасти даже пересекаясь с нею. Действительно, возможность регулятивного воздействия на происходящие процессы можно характеризовать и как властное отношение. Не случайно классическое определение власти Г. Моргентау, наиболее распространенное в западной литературе, гласит: "Когда мы говорим о власти, мы имеем в виду осуществляемый человеком контроль над сознанием и действиями других людей". Но кроме существенно общих черт имеются и значительные отличия. Так, политическая власть основана на государственном принуждении, имплицитно связана с ним. Власть непременно предполагает принуждение, а в определенных ситуациях сила может служить единственным основанием власти.

Политическая же субъектность может быть рассматриваема как власть, поскольку также включает в себя принуждение, но она не сводится лишь к нему, и даже в первую очередь не к нему. Действительно, возможность государства определять характер и ход происходящих процессов во многом зависит от его правоохранительных и силовых ресурсов, наличия определенных институтов и структур, позволяющих ему регулировать основные общественные процессы, воздействовать в соответствии с законом на них. Но это лишь одна грань его деятельности, один из множества элементов, составляющих в совокупности феномен политической субъектности. Следовательно, это более широкая, емкая и многозначная категория, чем собственно политическая власть.

Следует отметить, что центральная роль государства в политической системе не означает автоматического, при любых обстоятельствах и любой осуществляемой им политике, сохранения его ведущей, лидирующей роли в обществе, т.е. его действительной субъектности. Она существует как бы в потенциальном состоянии и непременно должна быть объективизирована его реальными действиями и действительными возможностями. Государство для этого должно обладать, во-первых, определенными ресурсами, т.е. должны существовать объективные условия, во-вторых, способностью и готовностью обеспечить реализацию данной объективной роли, т.е. должен наличествовать и субъективный фактор.

Для того чтобы государство оказалось способным выполнять свою роль в политической системе общества, необходим определенный набор условий и факторов. К числу основных, наиболее сущностных для этого объективных условий следует отнести следующие: правовые - наличие нормативно-правовой системы, являющейся легитимизирующей основой для тех или иных акций государства по воздействию на всю совокупность происходящих общественных процессов; социальные - социальная опора в лице либо населения в целом, либо определенных классов, слоев, страт, а также возможность повышения или понижения государством социального статуса (ранга) индивидов или групп, их места в социальной структуре общества, в своего рода "табели о рангах"; экономические - материальные ценности, необходимые для обеспечения регулятивного воздействия государства, - государственная казна, государственный сектор экономики, плодородные земли, полезные ископаемые и т.д.; силовые - аппарат принуждения в лице специальных институтов и органов, профессионально подготовленных для этого людей, а также оружия или иных средств; идеологические - наличие неких идеологем, позволяющих государству обосновывать свое место в политической системе и добиваться должной степени консолидированности общества; информационные - информация, объем и качество которой позволяют осуществлять компетентное руководство общественными процессами.

Только в том случае, если государство располагает всей совокупностью необходимых ресурсов, это позволяет ему выполнять свое предназначение, обладать должной степенью политической субъектности. Отсутствие же или недостаточность какого-либо из названных ресурсов либо существенно снижает потенциал политической субъектности государства, либо делает данное государство нежизнеспособным.

Лишь с приходом к власти нового руководства страны в начале XXI в. была приостановлена тенденция к разрушению. Сегодня уже можно говорить о том, что глубокий кризис мы миновали, выжили, выстояли, хотя и с серьезными потерями. Необходимо начинать возрождение страны.

Для того чтобы начать возрождение, вновь занять достойное место в мировом сообществе, необходимо как можно глубже понять новые условия и тенденции развития, осознать свой потенциал, создать соответствующие им современные механизмы государственного управления. Важнейшая роль в этом отводится законотворческой и правоприменительной деятельности.

Остановимся на нескольких принципиальных моментах.

Население на планете возрастает, растут его потребности, а природные ресурсы неуклонно уменьшаются. Это приводит к ужесточению конкуренции за будущее. Национальные интересы становятся трансграничными. У различных стран и народов неодинаковый потенциал и перспективы выживания в новом мире.

В последние десятилетия все отчетливее проявляется тенденция к усилению самостоятельности отдельных регионов в реализации и продвижении своих интересов - Индии и Китая в Азии, многих стран Южной Америки.

Кроме того, начали конкурировать с государствами по своим возможностям и влиянию на мировые процессы гигантские транснациональные и многонациональные корпорации.

Столкновение на территории России множества интересов, одновременно нежелание, а часто и неспособность представителей органов государственной власти до недавнего времени выполнять свои обязанности по управлению страной подвели ее к грани полной катастрофы, и потребовались огромные усилия новой генерации государственных деятелей для того, чтобы остановиться у края пропасти.

Силы, заинтересованные в разрушении страны, не исчезли как внутри страны, так и за рубежом. Просто сегодня конструктивные силы побеждают, но от всего общества и каждого гражданина во многом зависит то, насколько прочными и последовательными окажутся наметившиеся позитивные тенденции.

Речь не идет о том, чтобы государство вновь стало единственным и всевластным субъектом на территории страны. Однако нельзя допускать игнорирования общенациональных интересов, их прямое попрание в угоду интересам отдельных корпораций, государств или частных лиц, нанесение ущерба государственным интересам. Это разрушает саму идею государства, и ни одна политически здоровая страна мира не позволяет обращаться с собой бесцеремонно кому бы то ни было. Так должно быть и в России. Необходимо уважать и считаться с Российским государством и его национальными интересами.

Главное заблуждение в том, что нас кто-то начнет уважать сам по себе. Уважения и признания необходимо добиваться собственной позицией и действиями.

Например, не секрет, что отдельные управленческие и правовые решения иногда принимаются под давлением конкретных корпораций, представителей крупного бизнеса. Они используют информационные, политические, экономические, правовые, коррупционные и другие механизмы, против которых Российское государство должно иметь свои эффективные средства в каждой из этих сфер. Главная проблема дискуссий уже давно не в том, должны ли быть такие механизмы в распоряжении государства, а в том - какими они должны быть в современных условиях, чтобы обеспечивать эффективное соблюдение национально-государственных интересов.

Например, всем понятны интересы, которые стоят за громкими скандалами за рубежом вокруг дела Ходорковского, проблемы, связанные с некоммерческими организациями (НКО), филиалами иностранных банков. Или с какими политическими целями перед саммитом G8 обсуждаются проблемы сексуальных меньшинств, организуются политические провокации, раздуваются проблемы молодежных радикальных группировок. Или как принимался закон "О рекламе" в интересах конкретных корпораций, создающий дополнительные риски для безопасности дорожного движения.

Понятно и то, что государство должно иметь свое понимание проблемы, свою позицию, обеспечить ее реализацию, в первую очередь, законодательными средствами.

С момента начала реформ в стране сделано немало положительного в формировании правового пространства, начиная с принятия Конституции РФ 1993 г. Однако не все аспекты, обеспечивающие национальную безопасность страны и ее поступательное развитие, охвачены нормативно-правовой регламентацией. Здесь еще широкое поле для научного поиска и практики законотворчества. Эволюция мирового сообщества, ситуация в России требуют современных, научно обоснованных методов осуществления государством своих функций в управлении обществом, участия государства в развитии всех сфер жизни общества. Наиболее эффективными инструментами являются определение основных направлений государственной политики и набор методов программно-целевого планирования, которые активно используются всеми интенсивно развивающими странами мира.

В России также начинается постепенный переход к использованию этих методов, отчетливо обозначились новые тенденции в государственном управлении: сформированы четыре приоритетных национальных проекта, с самого начала своего претворения доказывающие свою продуктивность. Принципы управления на основе выделения приоритетных направлений развития стали сквозной идеей и в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ, в котором сформулирован ряд новых задач.

Стержнем управления нового типа является формирование государственной политики, которая является определением целей государства и общества в тех или иных сферах жизнедеятельности. Осмысленная государственная политика должна являться основанием практических шагов государства по управлению (или проведению линии государства) в самых различных сферах и аспектах: идеально - во всех сферах жизни общества, реально на сегодня - по крайней мере, в ключевых для государственного управления.

Формирование государственной политики представляет собой несколько взаимоувязанных шагов:

- исследование спектра тактических и стратегических (вероятных) проблем и задач;

- постановка целей;

- определение наличных и перспективных человеческих, материальных, финансовых ресурсов государства;

- расчет возможных пропорций в использовании ресурсов и пилотажное планирование расходов;

- выделение приоритетных направлений.

Это предполагает разработку общей теоретической концепции и набора принципов, способных обеспечить эффективность процедур выработки государственной политики, подготовку нормативно-правового обеспечения этих видов государственной управленческой деятельности, включая технологии (методики, регламенты) и акты нормативного регулирования данной процедуры. Возникает специфический спектр задач, никак не отраженный в существующем законодательстве.

Проблемы, с которыми столкнулось Правительство РФ при реализации государственных целевых программ, демонстрируют необходимость комплексного осмысления механизмов разработки, реализации и контроля выработки национально-государственных стратегий и проектов. В значительной степени это относится и к формированию эффективной нормативно-правовой базы для обеспечения этих видов государственного управления.

В нормативной регламентации нуждаются: процедура выбора приоритетов, разработка комплексной государственной политики, механизмы координации пакетов государственных целевых программ и обоснования направлений бюджетного инвестирования; полномочия и ответственность научно-экспертного сообщества; принципы взаимодействия государства, общества в целом и негосударственных структур в процессе выработки и реализации государственной политики. Большой объем нормативно-правового обеспечения должен сопровождать разработку, принятие, реализацию и контроль исполнения государственных программ как способов реализации государственной политики.

Слабая проработанность этого аспекта государственного управления и его нормативно-правового обеспечения является одной из основных проблем несбалансированности законодательства и слабой дисциплины в исполнении существующих нормативно-правовых актов. Ощущается и слабость проработки возможностей оперативной трансформации нормативно-правовой базы, корректировки существующего законодательства. Видимо, назрела необходимость закона о нормативных актах, в котором были бы проработаны все эти позиции.

Полагаем поэтому, что замечание заместителя Председателя Правительства РФ Д. Медведева о том, что национальные проекты стали своеобразным индикатором деятельности административной системы страны, должно привлечь пристальное внимание. Национальные проекты становятся первым - пробным - шагом в наработке государством механизмов проведения собственной политики, осуществления собственной политической воли в различных сферах. Именно такие - целевые - проекты должны связать воедино, создать целевые установки и сформировать механизмы реализации интересов государства в ряду интересов негосударственных структур и частных лиц в целях обеспечения именно общегосударственной эффективности функционирования всех сфер жизни общества.

В заключение отметим, что каждое государство как единство народа, культуры и территории имеет право и должно учиться выстраивать собственную стратегию, уметь отстаивать национальные интересы, выстраивать эффективную структуру государственного управления. Россия может и должна использовать собственный человеческий и природный потенциал для обеспечения эффективного развития. Для этого необходима здоровая прагматика, действенность которой демонстрируют все успешно развивающие страны Запада и Востока, обеспеченная соответствующими нормами права.

 

А.Г. Хабибулин,

заведующий отделом теории законотворчества и

систематизации законодательства ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор

 

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.

вверх