назад
08 июля 2016 22:08 / Москва

Развитие федерализма на современном этапе: опыт Канады и Российской Федерации

Федерализм как принцип и форма государственного устройства получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств страны - мировые лидеры, находящиеся на разных континентах, отличающиеся размерами своих территорий и национальным составом. Канада и Российская Федерация, тенденции федерализма которых анализируются в данной статье, являются яркими примерами федеративных государств с общими чертами, такими как: формирование федерации с учетом национального признака, многонациональность, разнообразие субъектов федерации. Это позволяет использовать опыт и ошибки этих государств при совершенствовании федеративных систем.

Расположенная на обширной территории с многомиллионным, разнородным по своему составу населением, Канада представляет собой довольно типичный пример федеративного государства. Начало федерализма связывают с 1867 годом, когда четыре провинции были объединены в независимое государство. Сейчас в состав канадской федерации входит десять провинций и три территории. В федеративное устройство Канады заложен принцип предоставления каждой провинции исключительной компетенции по большинству вопросов региональной политики. Федеральное правительство несет ответственность за страну в целом. Вместе с тем создатели канадской федеративной системы избегали предоставления совместной компетенции субъектам и центру, поэтому исключительная компетенция является здесь общим правилом, а совместная компетенция - исключением из него. Федеративный характер канадского государства с самого начала определялся прежде всего тем, что оно основывалось на принципах не только горизонтального, но и вертикального разделения властей между общенациональным Правительством и правительствами провинций.

Распределение полномочий между центром и провинциями впервые было установлено Конституцией в 1867 году. К исключительным федеральным полномочиям в настоящее время отнесено более тридцати сфер деятельности, среди которых отметим национальную оборону, поддержание и увеличение государственной казны, предоставление почтовых услуг, банковское регулирование, уголовное законодательство. Провинции, в свою очередь, обладают исключительными полномочиями в 16 областях, среди которых выделим сферу образования, систему прямого местного налогообложения, систему административной юстиции, регулирование вопросов собственности и гражданских прав на территории провинции. Каждая канадская провинция имеет свою конституцию, свой законодательный орган, пользуется правом издания законов по определенному, хотя и несколько ограниченному кругу вопросов. Конкурирующая компетенция центра и провинций охватывает сферы иммиграционных вопросов и сельского хозяйства. На практике распределение полномочий может быть изменено путем принятия конституционных поправок, а также решений Конституционного суда.

Система органов власти в Канаде включает федеральные органы власти, органы управления провинций и органы управления территорий, а также различные муниципальные органы управления. Разные уровни власти обладают широким набором инструментов для осуществления отношений взаимного сотрудничества. Организуются специализированные межправительственные встречи. В результате финансовых договоренностей в интересах преодоления экономических трудностей происходит движение финансовых средств от одного уровня власти к другому в обход жестких конституционных ограничений. Еще одним механизмом регулирования взаимоотношений центра и провинций являются соглашения и договоры. Правда, договоры заключаются довольно редко и для вступления в юридическую силу подлежат ратификации всеми провинциями. Ратифицированный договор приобретает силу конституционной поправки. Однако если хотя бы одна провинция отказалась его ратифицировать, то такой договор в силу не вступает. Более предпочтительным инструментом является соглашение, не имеющее юридически обязательного характера. Многочисленные соглашения, заключаемые ежегодно между собой различными уровнями власти, выполняются сторонами добровольно, без наличия каких-либо правовых механизмов.

Законодательный орган власти Канады - Федеральный парламент, верхняя палата которого формально является органом представительства провинций. Однако нельзя говорить о фактическом представительстве каждой провинции, тем более что представители не избираются ни законодательным органом провинции, ни ее населением, а назначаются правительством по рекомендации премьер-министра и уходят в отставку по достижении 70 лет. Сроки полномочий премьер-министра и сенаторов не совпадают. Но как только открываются вакансии, премьер-министр пользуется случаем, чтобы увеличить в Сенате представительство своей партии. Такой способ формирования Сената не обеспечивает должное представительство интересов провинций, не дает ему возможности соперничать с правительствами провинций в области представительства регионов. Федеральный парламент не вправе законодательствовать по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции провинций.

Правительство Канады, осуществляющее исполнительную функцию, формируется с учетом интересов провинций. Министры в основном назначаются из числа членов Палаты общин. Действует принцип репрезентативности, в соответствии с которым при формировании Кабинета министров учитываются территориально-географические, этнические и религиозные факторы. Так, в составе правительства должны присутствовать представители всех провинций, двух основных национально-культурных общностей - франко- и англоканадцев, двух основных конфессий - католиков и протестантов, представители крупных городских центров, таких как Монреаль, Торонто, Ванкувер. Кроме того, действует принцип региональной привязки, в соответствии с которым назначение на тот или иной пост от провинции определяется ее экономической спецификой. Это позволяет федеральному правительству учитывать интересы регионов. Одна из особенностей федерализма в Канаде состоит в том, что правительство обычно формируется из членов одной партии, находящейся у власти. То же самое можно отметить и в отношении правительств провинций и территорий. Очевидно, это позволяет осуществлять взаимодействие исполнительных органов при реализации принятых законов. И такая реализация обычно осуществляется очень четко и скоординированно.

Несмотря на многолетний опыт развития федерализма в Канаде, существует еще много проблем, которые правительство пытается решать совместно с провинциями. Одна из самых "горячих" проблем - взаимоотношения франкоговорящей провинции Квебек с остальными провинциями и с федеральным центром. Долгое время она никак не решалась государством. Это привело к тому, что в 1982 году, когда в Канаде был принят Конституционный Акт, в соответствии с которым страна впервые обрела полный суверенитет в конституционной области, правительство Квебека фактически отказалось от подписания документа.

Федеральное правительство неоднократно предпринимало попытки кардинально изменить сложившуюся во взаимоотношениях с Квебеком кризисную ситуацию. Были подготовлены сначала "Мичлейкское" соглашение, в котором впервые в конституционной практике страны за Квебеком закреплялся статус "самобытного объединения" в рамках федерации, затем "Шарлоттаунское" соглашение, согласно которому Квебеку отводилось не менее четверти мест в палате представителей высшего законодательного органа страны, предоставлялся статус "самобытного объединения". Трое из девяти судей, членов Верховного суда Канады, должны были представлять франкоязычную провинцию, федеральный центр полностью отказывался от права вето на провинциальные законы, а провинции, в свою очередь, получали такое право на будущие конституционные поправки. Однако оба этих соглашения так и закончились ничем: они не были окончательно одобрены. Более того, в 1995 году был проведен референдум о будущем провинции, на котором 51 процент населения ответил, что Квебек должен оставаться в составе Канады.

Канадское правительство до сих пор держит эту важную проблему в поле зрения. На федеральном уровне предприняты эффективные шаги по укреплению позиций и развитию французского языка, который наравне с английским является официальным языком Канады, всестороннему обеспечению прав его носителей. Законодательно выделяются определенные квоты для желающих занять государственные посты, которые могут быть использованы только франкоговорящими гражданами. Важнейшие экономические и политические решения не принимаются без согласования и учета позиции провинции Квебек.

Необходимо отметить и политико-правовые средства, которые позволяют сохранять в целости федерацию в Канаде. Среди них - прежде всего отсутствие в конституционном праве положений о самоопределении или отделении провинций. Одновременно сохраняются встречные притязания народов, населяющих Квебек, на самоопределение в случае его отделения. И, наконец, заинтересованность мирового сообщества в сохранении единства Канады.

Итак, на примере современной Канады мы видим: каким бы высокоразвитым и демократическим ни было государство, это не спасает и не гарантирует его от серьезных кризисов в собственном развитии. Однако гибкий подход, соблюдение принципов демократии, упрочение верховенства закона позволяют Канаде сохранить свою территориальную целостность и стабильность государства. Несомненно, что анализ и учет канадского опыта в построении федерации может помочь нашим ученым и практикам в построении оптимальных моделей развития и российского федерализма.

Отправной точкой современного развития федерализма в Российской Федерации стало принятие Конституции 12 декабря 1993 г. Конституционно закреплен принцип равенства 89 субъектов Федерации, и, что особенно важно, - равный статус во взаимоотношениях с государственными органами. Каждый субъект имеет свой основной закон (конституцию или устав), а также систему законодательства. Принцип юридического равенства субъектов Федерации заключается в том, что все они имеют одинаковые нормы представительства в федеральных органах, обладают правом законодательной инициативы, каждый из них может на договорной основе делегировать часть своих полномочий Федерации или другим субъектам. Конституция РФ, ее законы имеют одинаковую силу для всех субъектов Федерации. Все они обязаны признавать верховенство федерального закона, принятого по вопросам исключительного ведения Федерации. Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции).

Однако в реальности равноправие субъектов РФ не так очевидно. Например, только республика определяется Конституцией как государство. Не представляется возможной практическая реализация принципа равенства статуса автономного округа и статуса области, в которую входит автономный округ. Конституция республики вряд ли обладает тем же статусом, что и устав субъекта Федерации. Эта ситуация порождает огромное множество проблем, когда, казалось бы, равные субъекты Федерации не могут определить пределы своей компетенции во взаимоотношениях с другими субъектами.

Еще одна проблема федеративного развития является результатом закрепления конституционного положения о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.3 ст.11). Вероятно, законодатель предполагал лишь положительное влияние договорного процесса на развитие федеративных отношений в России. Но, к сожалению, договорный процесс вызвал и множество противоречий между центром и субъектами Федерации.

После принятия Конституции в РФ заключалось большое количество договоров и соглашений между субъектами РФ и федеральным центром, которые были неоднозначны и противоречивы. В них имелись как позитивные моменты - договоры и соглашения, казалось бы, позволяли разрешать конфликтные политические и экономические ситуации, учитывать специфические особенности конкретных субъектов Федерации, - так и множество серьезных отрицательных черт: несоответствие целого ряда положений указанных договоров Конституции РФ (например, договоры с Татарстаном, Якутией, Башкортостаном). Кроме того, довольно часто предоставлялись дополнительные права и преимущества "подписантам" этих договоров, что вступало в явное противоречие с Конституцией РФ. Более того, законодательство некоторых субъектов закрепляло принцип большей юридической силы положений договора над федеральной Конституцией. Обусловленное политическими изменениями построение законодательной базы федерализма проходило очень быстро, что привело ко многим негативным последствиям. Нарушение договорами конституционных норм представляло серьезную опасность и в отношении обеспечения единства правового пространства России.

В последнее время появилась тенденция к отказу от договорных взаимоотношений между субъектами РФ и федеральным центром. Начало работе по пересмотру заключенных договоров было положено Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741. В соответствии с ним создана специальная Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Среди ее полномочий - оказание содействия по приведению заключенных договоров в соответствие с Конституцией РФ. Такая работа осуществлялась очень интенсивно, что в результате привело к расторжению большого числа заключенных договоров в короткие сроки.

Российская Федерация обладает пока сравнительно небольшим опытом построения федеративного государства. Среди последних законодательных изменений, осуществляемых в рамках федеральной реформы, - новый порядок формирования Совета Федерации (теперь Совет Федерации формируется двумя представителями от каждого субъекта: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта); создание Государственного совета - совещательного органа при Президенте РФ с целью содействия реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; образование семи федеральных округов, территория каждого из которых включает в себя территорию нескольких субъектов, возглавляемых полномочным представителем Президента РФ для обеспечения реализации Президентом конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений; проведение судебной реформы, а в ее рамках создание уставных судов, осуществляющих официальное толкование основных законов субъектов Федерации и рассматривающих дела о соответствии нормативных актов субъекта Федерации Основному закону этого же субъекта.

Очевидно, что упомянутые реформы не последние на пути к построению сильного демократического федеративного государства в России. Существует еще немало проблем, тормозящих ее проведение: отсутствие законодательного закрепления института федерального вмешательства, слабая проработка механизмов реализации федерального контроля над нормативными актами субъектов Федерации, реализации решений Конституционного Суда. Большое число разных по размерам, по уровню развития субъектов РФ приводит к усложнению проводимой работы. Федеральному центру трудно охватить такое количество разных субъектов Федерации. Эта проблема может быть решена, в том числе сокращением общего числа субъектов РФ до 20-30, укрупнением каждого субъекта.

Одна из проблем - сведение к минимуму "центробежных" тенденций, потенциал которых, к сожалению, заложен в силу большого размера Российской Федерации и широкого спектра национальностей, проживающих на ее территории. При совершенствовании российского федеративного государства предпочтение, на наш взгляд, должно отдаваться федерализму, основанному на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующему национальный принцип территориальной организации лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами. Разумеется, при этом не должны нарушаться права и свободы человека и гражданина, принцип равноправия субъектов Федерации, равноправия и самоуправления народов.

Существенное преимущество при проведении федеративной реформы в Канаде - высокий уровень политической культуры граждан. Укоренившийся в общественном сознании канадцев принцип верховенства права, а также значительная роль, отводимая неписаным политическим обыкновениям, существенно помогают правительству при решении возникающих проблем.

Анализируя практику развития федерализма двух стран, нельзя не отметить активное сотрудничество государственных органов и негосударственных институтов Российской Федерации и Канады в рамках совершенствования федеративных систем. Проводятся совместные конференции, на которых государственные деятели, ученые и практики высказывают свои мнения и предлагают различные концепции реформирования федерального устройства, пути дальнейшего развития демократии. В декабре 2000 г. в Оттаве был проведен "круглый стол", организованный совместно российской и канадской стороной, в работе которого участвовали главы субъектов РФ, представители Администрации Президента РФ, главы канадских провинций и территорий. Участники "круглого стола" выявили множество общих проблем: взаимоотношения между субъектами Федерации и центром, центра с северными территориями и субъектами, финансовые отношения и отношения с органами местного самоуправления. На форуме было подчеркнуто, что федерации - это "строительные площадки", находящиеся в процессе непрерывного изменения, и строительство может осуществляться только через постоянный диалог и сотрудничество, позволяющие реализовывать потенциал федеративных конституций.

Главы Российской Федерации и Канады также провели несколько совместных встреч, на которых обсуждались проблемы государственного развития стран. Результатом одной из таких встреч в июне 2001 г. стало "Совместное канадско-российское заявление по сотрудничеству в области федерализма". В нем подчеркивались важность и необходимость совместного сотрудничества двух федеративных государств в области федерализма в целях развития и укрепления демократии. Такое сотрудничество продолжается и в настоящее время.

Использование позитивного опыта решения возникающих проблем федерализма, многостороннее сотрудничество между федеративными государствами, дальнейшее проведение реформ в этом направлении полезно и взаимовыгодно.

Е.А. Кремянская,
эксперт Фонда правовых проблем федерализма и местного
самоуправления, аспирантка МГИМО.


вверх