назад
28 июля 2016 18:44 / Москва

Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт

Разграничение предметов ведения
и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт

      

Разграничение предметов ведения и полномочий между разными "этажами" публичной власти, в частности между федерацией и ее субъектами, является одной из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем федерализма ни на теоретическом, ни на практическом уровнях. Размежевание компетенции относится скорее к факторам динамики федеративных отношений, ибо непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении властей по вертикали.

Сегодня стал уже вполне очевидным тот факт, что федерализм как правовой институт имеет смысл только в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности населения, проживающего на их территории. Это никоим образом не отменяет основных постулатов теории федерализма, но, напротив, наполняет их глубинным смыслом.

Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств связана именно с размежеванием полномочий, а также их практическим осуществлением, что превращает федерализм в "систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий", которая "в гораздо большей степени отвечает: критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации". Вследствие такого подхода конституции большинства федеративных государств содержат развернутые перечни предметов ведения и полномочий. Рекордсменом в этой области является Индия, Конституция которой (вместе с приложениями) содержит перечень предметов ведения и полномочий, состоящий из более чем 200 позиций*. Зачастую (как это имеет место и в случае с Индией) такая развернутость дает обратный эффект: размежевание компетенции становится все более запутанным и казуистичным. Так или иначе, разграничение предметов ведения и полномочий оказывает существенное влияние не только на фактическое состояние отношений между центром и регионами, но и на их юридическое, в том числе конституционное оформление.

Способы разграничения компетенции

В федеративных государствах разграничение компетенции, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют различные способы конституционного оформления этого института, что обусловлено как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве. В отечественной правовой литературе можно выделить несколько вариантов типологизации способов разграничения компетенции, предусматривающих:

1) два способа разграничения компетенции: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий - наличие (или отсутствие) сферы совместного ведения);

2) три способа разграничения: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий - количество субъектов обладания компетенцией);

3) три способа разграничения компетенции, с наличием так называемых списочных полномочий либо у центра, либо у субъектов федерации, либо и у центра, и у субъектов (критерий - конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений);

4) пять способов разграничения компетенции (критерий - количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения).

Как представляется, любая типологизация способов разграничения компетенции хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации. Поэтому любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер.

Ниже предлагается примерная классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются: субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации), наличие (отсутствие) сферы совместного ведения, а также способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).

1. Однозвенный способ, в рамках которого разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 года практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако сегодня согласно ст.3 Конституции все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Основном законе. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте Конституции она не упоминается.

2. Совмещенный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними может "дрейфовать" то в одну, то в другую сторону.

3. Двухзвенный способ разграничения предметов ведения и полномочий реализуется путем установления компетенции федерации и ее субъектов (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирает новые, более оптимальные способы разграничения. К данному способу как нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что "разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти... Неизбежны сомнения и споры".

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством установления компетенции федерации, ее субъектов и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития в конкретном государстве в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и ее субъектов наряду с ограничением компетенции последних (США). Компетенция Федерации по Конституции США закреплена в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд.8 ст.1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд.10 ст.1). Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института "совместных" запретов, что делает границу между сферами их компетенции еще более расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем ограничения компетенции субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине этим вопросам посвящены несколько статей Конституции, однако их содержание в основном сводится к перечислению того, что провинции делать не могут. В Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления запретов для штатов на совершение определенных действий.

Определенной спецификой отличается бельгийская модель разграничения компетенции, согласно которой "полномочия, принадлежащие валлонскому и фламандскому регионам, осуществляются избранными провинциальными органами, в билингвистическом регионе Брюссель-столица - сообществами французским и фламандским и общей Комиссией сообществ, каждым из них в делах, относящихся к их компетенции в соответствии со ст.59-бис, а в том, что касается других вопросов, - регионом Брюссель-столица". В данном случае имеют место специфические субъекты принадлежности некоего подобия совместного ведения (французское и фламандское сообщества, а также общая Комиссия сообществ), причем "совместность" эта проявляется не только по вертикали (отношения федерация - регионы), но и по горизонтали (сообщества и Комиссия сообществ в Брюсселе).

Способы коррекции конституционной модели
разграничения предметов ведения и полномочий

Даже самая совершенная и подробная схема разграничения компетенции, закрепленная в основном законе, часто оказывается не в состоянии удовлетворить насущные потребности взаимоотношений центра и регионов, вследствие чего она зачастую подвергается законодательной и правоприменительной коррекции, причем весьма значительной, порой кардинально трансформирующей ее сущностные характеристики. Ниже перечислены некоторые из способов коррекции конституционной модели разграничения компетенции.

1. Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и полномочий в конституционных перечнях в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных полномочий. Традиционно выделяются две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой их "остаток" "уходит" центру, и децентрализованная, при которой он "идет" субъектам федерации. Децентрализованная модель используется в США. Принятая там в 1791 году поправка Х к Конституции гласит, что "полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом". Однако общая тенденция разграничения остаточных полномочий все более склоняется в пользу федерального центра. Перераспределение полномочий от субъектов федерации к центру происходит, как правило, путем установления в конституциях "открытых" федеральных и "закрытых" субъектовых перечней полномочий. В Конституции Канады, например, даны перечни полномочий как Федерации, так и штатов. Однако если перечень штатов является окончательным и не подлежит никаким модификациям, то перечень исключительных полномочий Федерации может быть расширен в полном согласии с доктриной "подразумеваемых полномочий". Это, безусловно, придает канадскому федерализму более централизованный характер. Аналогичная ситуация сложилась в ФРГ, где используется по сути тот же принцип разграничения - принцип "первичной компетенции", а также в Индии.

2. Оговорки в пользу федерации. Оговорки в пользу федерации, позволяющие ей в определенных случаях значительно расширять свою компетенцию, имеют место в таких федерациях, как ФРГ, Мексика и Индия. Согласно Конституции ФРГ "Федерация участвует в выполнении задач земель, если эти задачи имеют значение для всей национальной общности, и участие Федерации требуется для улучшения условий жизни". В Мексике "Федерация и штаты могут на основании закона договариваться о передаче Федерации осуществления функций штатов, выполнения и производства определенных работ и предоставления общественных услуг, если этого требует экономическое и социальное развитие". В Индии решением верхней палаты парламента, принятым квалифицированным большинством, любой вопрос, в том числе отнесенный Конституцией к компетенции штатов, может быть передан федерации. Таким образом, открывается обширное "поле" для активности федеральных органов власти в деле перераспределения конституционных полномочий.

3. Конституционный прецедент. Специфическая модель предоставления федеральному центру дополнительных преференций путем издания конституционного прецедента сложилась в Соединенных Штатах Америки, где перераспределение полномочий в пользу федерального центра происходит на основании решения Верховного суда США по так называемому делу Гарсия и клаузулы "о необходимом и достаточном". На основе прецедента полномочия федерального Конгресса распространились на многие сферы компетенции, ранее принадлежавшие штатам. Кроме того, большое значение имеет поддержанная Верховным судом доктрина "вовлеченных полномочий", дозволяющая "передел" полномочий в интересах государства.

Централизаторские тенденции дают знать о себе и в других федерациях. Так, согласно Конституции Швейцарии 1874 г. федеральное правительство могло заявить о своей компетенции, только если это явно следовало из статей Конституции. Положение изменилось с принятием в 1999 году новой Конституции, согласно ст.42 которой Федерация принимает на себя регулирование тех задач, которые требуют единого подхода на всей территории страны. На практике это означает, что федеральные органы власти (прежде всего - законодательной) могут самостоятельно решать, какая компетенция необходима им в каждом конкретном случае, - то есть решение, до какой степени указанная статья может определять федеральную компетенцию, если она явно не оговорена Конституцией, остается в исключительной юрисдикции Федерации. Это также резко повышает централизованный потенциал швейцарского федерализма. Таким образом, практически везде признается едва ли не "абсолютное главенство федерального законодателя".

Оценка эффективности использования различных моделей разграничения
компетенции

Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, однозвенный способ разграничения, теоретически предназначенный для ограничения притязаний центра, на деле дает большие преференции федеральному правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому вопросу общественной жизни. Двухзвенный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства со стороны центра, однако оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых при данном способе разграничения значительно возрастает. В рамках совмещенного способа выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Наконец, трехзвенный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все вопросы разграничения компетенции, на практике зачастую оборачивается несовершенной и казуистичной системой, сложной для рутинного применения. Нерешенным в данном случае остается и вопрос о принадлежности полномочий, по каким-либо причинам не попавших в перечни. Использование негативных способов разграничения компетенции только затрудняет понимание смысла и без того запутанных компетенционных норм.

Таким образом, существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

Наиболее сложная и, как следствие этого, наиболее совершенная, с нашей точки зрения, модель разграничения компетенции, предусматривающая размежевание предметов ведения и полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали, применяется в Австрии. Нормами австрийской Конституции предусмотрено наличие четырех сфер ведения: федеральной (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат Федерации); земельной (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат землям); совместной (законодательные полномочия принадлежат Федерации, а исполнительные - землям); рамочной (законодательные полномочия принадлежат и Федерации, и землям в пределах, установленных Федерацией, а исполнительные - землям).

Аналогичная модель применяется в ФРГ, где полномочия Федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы единообразно для всех земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную конститутивную сферу, что нашло отражение в разделении компетенции на следующие сферы:

- исключительное ведение Федерации четко и ясно определяется Основным законом (отношения с иностранными государствами, вопросы гражданства, обороны, валютная и денежная системы, таможня, воздушное сообщение, почта и телекоммуникации, федеральная государственная служба и др. - всего 11 пунктов) - ст.71 Основного закона ФРГ;

- в сфере конкурирующего ведения земли имеют право принимать законы только в случае отсутствия таковых на федеральном уровне, Федерация же принимает законы лишь при наличии необходимости в едином для всей Федерации правовом регулировании (гражданское, уголовное, трудовое и земельное право, хозяйственное и "атомное" законодательство, законодательство об иностранцах, социальное обеспечение, жилищное хозяйство, судоходство, уличное движение, ликвидация отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом - всего 24 пункта) - ст.72 Основного закона ФРГ;

- рамочное ведение Федерации ограничивается принятием по ряду вопросов актов (типовых предписаний), сравнимых по своей природе с основами законодательства, существовавшими в свое время в Союзе ССР; Федерация издает типовые предписания, если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством земель, либо земельное регулирование ведет к нарушению интересов других земель или всей страны в целом, либо этого требует соблюдение правового или экономического единства (государственная служба земель и муниципальная служба, высшее образование, охрана природы и ландшафтов, территориальное планирование, регулирование водного режима и регистрация населения - всего 5 пунктов) - ст.72, 75 Основного закона ФРГ;

- так называемые совместные задачи подлежат долевому финансированию и Федерацией, и землями (строительство высших учебных заведений, совершенствование региональной структуры экономики, сельского хозяйства и охраны побережья и др.);

- на фоне федеральных законодательных прерогатив исключительная компетенция земель выглядит не слишком внушительно, так как формируется по остаточному принципу (образование (частично), культурная политика, здравоохранение и полицейская служба - всего 4 пункта).

Выбор той или иной модели разграничения предметов ведения и полномочий предопределен целым рядом политических и экономических факторов. Наиболее оптимальное их сочетание, благоприятное для выстраивания эффективной модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, наблюдается, как правило, у развитых государств с высоким уровнем жизни населения. При этом несовершенство конституционной модели разграничения компетенции (например, в США, где Конституция давно уже является, в сущности, историческим документом) компенсируется действенными механизмами взаимодействия органов власти и благоприятной финансово-экономической конъюнктурой.

Основные тенденции в зарубежной практике
разграничения компетенции

В российском обществе длительное время господствовали несколько искаженные представления об основных тенденциях практики разграничения предметов ведения и полномочий в зарубежных федерациях. Так, например, считалось, что там в основном достигнута идеальная модель взаимоотношений центра и регионов. Не отрицая достижений отдельных государств в области федеративного строительства в целом и разграничения компетенции в частности, необходимо отметить, что это утверждение далеко не соответствует действительности, на что указывают не только отечественные, но и зарубежные авторы.

Основные из зарубежных проблем в сфере разграничения компетенции можно охарактеризовать следующим образом:

- возрастающая концентрация власти внутри общенациональных правительств, чрезмерная централизация исполнительной власти;

- усиление "эрозии" законодательных стандартов;

- наличие так называемого нефинансируемого мандата федерального центра;

- повышение социального бремени субъектов федерации, осуществляющих в среднем от 50 до 100 государственных функций, расширение перечня которых без должного финансового обеспечения приводит к потере многих социальных статей расходов на региональном уровне;

- тенденция к ущемлению прав местного самоуправления, когда органы власти субъектов федерации вынуждают коммуны сокращать собственные социальные расходы;

- "битва" за налоги (их доли) и субсидии, которая разгорается на всех уровнях власти, ибо собственная налоговая база многих, даже относительно благополучных субъектов федерации обеспечивает их собственные потребности только на 50%;

- рассмотрение грантов (субсидий) в качестве основного элемента выравнивания доходов субъектов федерации, несущей конструкции региональной политики;

- межбюджетный "перекос" в сторону перераспределения средств субъектов федерации, а не центра, что ведет к процветанию лоббизма на федеральном уровне, не облегчая при этом социального бремени регионов.

Однако несмотря на это, наиболее успешные зарубежные модели разграничения компетенции зачастую оказываются едва ли не единственным ориентиром в данной сфере для Российской Федерации. В настоящее время зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий характеризуется следующими тенденциями:

- усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения компетенции, ее распространение не только на "вертикальные", но и на "горизонтальные" властные отношения;

- критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех или иных территорий; на федеральном уровне остаются только те полномочия, которые относятся к функционированию федерации в целом, остальные же полномочия передаются субъектам федерации; власть, таким образом, приближается к населению по принципу: "Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой";

- перераспределение властных полномочий, их централизация и децентрализация осуществляются мирным, конституционным путем, на что нацелена концепция партнерства и солидарности между федерацией и ее субъектами;

- так как зачастую причиной размежевания в обществе является не этническая или религиозная, а финансово-экономическая дифференциация, то на вооружение берется стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации;

- усиление "прозрачности" сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования осуществления конкретного полномочия с его финансовым обеспечением; "битва за полномочия" таким образом постепенно превращается в "битву за финансовое обеспечение полномочий";

- широкое использование принципа субсидиарности, подразумевающего осуществление полномочий тем уровнем власти, который сделает это наиболее эффективным образом в интересах населения, которое, в свою очередь, сможет осуществлять реальный общественный контроль за действиями наиболее близкого к нему "этажа" публичной власти.

Федерация - это гибкий инструмент согласования общего и частных интересов. Различные, подчас взаимоисключающие тенденции централизации и децентрализации власти, глобализации и изоляционизма, унификации и стремления к своеобразию вынуждают все время корректировать вектор ее модернизации. При этом использование той или иной модели разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти способно оказать решающее воздействие на всю динамику федеративных отношений.

М.В. Глигич-Золотарева,

советник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации,

старший научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук.

 

вверх