назад
03 августа 2016 22:56 / Москва

Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России

Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России

 

Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что одним из наиболее распространенных, часто употребимых в науке конституционного права, некоторых других отраслях обществоведения понятий является понятие парламентаризма. Это, конечно же, не случайно. Ведь и большинством (хотя, заметим, отнюдь не всеми) ученых, специалистов-профессионалов, и рядовыми обывателями парламентаризм неразрывно и в целом вполне обоснованно связывается с состоянием государственно организованного социума, при котором в основном обеспечена практическая реализация принципов свободы и демократии, т.е. с таким общественным состоянием, к которому должно стремиться. Вместе с тем вряд ли мы погрешим против истины, если станем утверждать, что пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности, и соответственно по сей день не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия.

В настоящей работе мы попытаемся ответить на вопрос, что есть парламентаризм, в чем состоит его сущность, каковы его отличительные признаки, и выдвинуть и обосновать оригинальную концепцию парламентаризма - одного из сложнейших и вместе с тем недостаточно изученных явлений общественно-политической жизни и, следовательно, одного из фундаментальных понятий государствоведения и политологии. Речь идет о том, чтобы откликнуться на давно назревшую потребность синтезирования, теоретического осмысления и концентрированного выражения материала, наработанного к настоящему времени по данной теме в названных отраслях научного знания. Мы также попытаемся наметить перспективы развития парламентаризма в нашей стране.

Естественно, что формирование собственной позиции предполагает, в частности, критическое отношение к ставшим уже традиционными определениям интересующего нас понятия, принимаемым в отечественной юридической и иной специальной литературе чуть ли не за аксиому. Приведем лишь некоторые из них.

По мнению И.М. Степанова, "парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка". А.А. Мишин считает, что парламентаризм - "это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента". В Юридическом энциклопедическом словаре утверждается, что парламентаризм - "система организации и функционирования верховной государственной власти буржуазии, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента". Авторы монографии "Общая и прикладная политология" полагают, что парламентаризм - это "система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам".

Отвергая трактовку парламентаризма как разновидности формы правления, М.А. Могунова рассматривает его как разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства. Она, в частности, пишет: "В действительности парламентаризм - это не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент".

Эти и многие другие определения, отражающие суть понимания парламентаризма отечественными учеными, на наш взгляд, страдают рядом недостатков. Во-первых, парламентаризм в них в значительной степени отождествляется с другими фундаментальными понятиями науки конституционного права - формой государственного правления и формой государственного режима. Однако парламентаризм неправомерно рассматривать исключительно как определенную форму правления и (или) как определенный государственный режим. Содержание этого понятия включает в себя и некий чрезвычайно значимый идеолого-мировоззренческий аспект, систему представлений и убеждений, аксиологических установок, ценностных ориентаций относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма.

Во-вторых, практически во всех определениях парламентаризма указывается, что центральному представительному учреждению принадлежит ведущая роль либо что он занимает особое, привилегированное положение по сравнению с другими политическими институтами. Этой логике следует, в частности, и Р.М. Романов. Он выделяет в качестве одного из основных принципов парламентаризма приоритет законодательных органов власти перед всеми остальными: исполнительными, судебными, хозяйственными и иными. Разделяя такую позицию, многие российские государствоведы придерживаются, по нашему мнению, ошибочной точки зрения, согласно которой в президентских республиках, где парламенты, естественно, не занимают главенствующего положения, парламентаризм не существует и не может существовать в принципе.

Очевидно, что сегодня среди развитых и многих развивающихся стран, имеющих не только президентскую, но и иные формы правления, мало найдется таких, где высший законодательный орган реально играет определяющую роль в государственной системе. К ним, например, несомненно, не относятся ни США, ни Франция, ни Англия, ни Россия, ни многие другие государства. И тем не менее мы вправе говорить и об американском, и о французском, и об английском, и о российском парламентаризме. Мы ведь вполне правомерно говорим о таких отработанных практикой, систематизированных и обоснованных наукой моделях парламентаризма, как: парламентаризм приглушенный, рационализированный, министериальный, номенклатурный и др. Между тем во всех названных моделях высшее представительное учреждение не только не занимает главенствующие позиции, но даже и не претендует на это. Нелепо, как нам кажется, настаивать на отсутствии парламентаризма, например, в США - стране с более чем двухсотлетними парламентскими традициями, где обе палаты центрального представительного органа оказывают огромное (хотя и, по-видимому, не первостепенное) влияние на политическую жизнь общества.

Строго говоря, практически во всех развитых и значительном числе развивающихся стран ведущее, приоритетное, главенствующее или привилегированное положение занимает ныне отнюдь не законодательная, а исполнительная власть. Такова очевидная и, заметим, объективно обусловленная реальность. Более того, нет никаких оснований полагать, что в ближайшем будущем в этом плане что-либо существенным образом изменится. Скорее всего, тенденция увеличения могущества, усиления значимости и влияния профессиональных управленцев и соответственно исполнительно-распорядительных структур сохранится в обозримой исторической перспективе. Р.М. Романов полагает, что: "Во всех развитых странах главенствующее положение парламентов в системе власти определяется их фундаментальными функциями: представительной, законодательной, бюджетной, налоговой, контрольной и др.". Мы же считаем, что в современных обществах самой важной функцией является функция управления все усложняющимися общественными процессами. Этим главным образом и обусловливается доминирующее положение исполнительной, а вовсе не законодательной или какой-либо другой власти во многих (если не в большинстве) государств мира.

Но если эти суждения справедливы, то, следуя логике большинства отечественных юристов, мы будем вынуждены признать, что парламентаризма нет нигде или почти нигде.

С нашей же точки зрения, парламентаризм, несомненно, существует во всех развитых и многих развивающихся государствах, ибо он в принципе не предполагает приоритетной роли высшего законодательного органа. Другое дело, что он свойственен им в разной степени. Облик его существенным образом варьируется от страны к стране. И здесь мы полностью солидарны с Р.М.Романовым, который справедливо отмечает, что парламентаризм "обладает некой универсальностью, способностью обретать различные формы в зависимости от характера государственности, социально-политических и экономических условий".

Предлагаемое нами видение парламентаризма лишено отмеченных выше недостатков и, что гораздо важнее, открывает, как нам кажется, перспективу более широкого токования данного понятия.

Сфера парламентского бытия по своей природе многослойна и иерархична. Парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает сущностями нескольких порядков. Он структурируется на трех основных уровнях: условно говоря, собственно парламентском, т.е. на уровне самого центрального законодательного органа страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными институтами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и - в более широком плане - общей культуры данного общества, духовной жизни нации. Выделенные уровни представляют собой не что иное, как фундаментальные блоки или звенья конструкции, именуемой парламентаризмом. Однако для того чтобы называться так по праву, каждое из трех звеньев этой конструкции должно обладать рядом признаков, отвечать определенным условиям.

1. Очевидно, что без парламента нет и парламентаризма. Вместе с тем столь же очевидно, что отнюдь не всякое учреждение, характеризуемое правящей элитой как парламент, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий (хотя бы формально-юридически) весь народ и, следовательно, являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями. Только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.

2. Говорить о наличии парламентаризма можно исключительно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, такой системы, в которой он должным образом, не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая тем самым адекватное (вовсе не обязательно первостепенное) место в политической системе страны. Речь идет в первую очередь о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства. С.А. Авакьян совершенно обоснованно отмечает: "Парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы". Само собой разумеется, что речь идет также о представительной и законодательной функциях, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов и др.

3. Наконец, парламентаризм практически возможен, лишь когда интеллектуальный уровень большинства власть имущих и граждан страны позволяет и тем и другим рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества, как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное; осознавать и безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее реализации и функционирования. Только в этом случае можно быть уверенным, что парламентаризм "приживется" на "национальной почве", не будет отторгнут населением и правителями как нечто чуждое и непонятно инородное.

Исходя из сказанного, попытаемся предложить собственное определение интересующего нас понятия. Парламентаризм есть принимаемая властью и обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.

На наш взгляд, данное определение дает возможность продолжать изучение фактически существующих в мире моделей и разновидностей парламентаризма, выявлять природу, специфику, особенности каждой из них. Это задача дальнейших исследований, и ее осуществление позволит в порядке обратной связи уточнить, дополнить, развить предложенную дефиницию.

Изложенное позволяет утверждать, что парламентаризм в нашей стране находится в зародышевом состоянии. Конечно, основы его уже заложены, но тем не менее нам предстоит пройти нелегкий путь от зарождающегося парламентаризма до парламентаризма зрелого, развитого. И сколь бы ни был тернист и многотруден этот путь, преодолеть его придется, ибо только в этом случае можно рассчитывать на создание подлинно демократического общества.

Именно в русле решения этой стратегической задачи попытаемся выдвинуть ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование порядка формирования, организации и деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, их взаимоотношений с другими государственными органами.

Однако прежде чем перейти непосредственно к этим предложениям, хотелось бы выразить свое отношение к довольно часто высказываемой в последнее время точке зрения о том, что Совет Федерации в принципе не нужен и его следует ликвидировать, что России необходим однопалатный парламент. С этим мнением мы не согласны. Попытаемся обосновать свою позицию.

"Законодательная власть - сердце государства" - так считал один из величайших мыслителей - Ж.-Ж.Руссо. А сердце, как известно, состоит из двух частей.

Сегодня можно без преувеличения сказать, что бикамерализм (иными словами, двухпалатная структура высшего законодательного органа) прочно утвердился в политико-правовой практике многих демократических стран и в этом смысле является одним из характерных признаков современного развитого парламентаризма. Более того, следует отметить, что бикамерализм воспринят не только федеративными (что само по себе вполне естественно), но и некоторыми унитарными государствами.

Причин столь очевидного "успеха" именно такой структуры центрального представительного учреждения, именно такого способа организации законодательной власти множество. Обозначим некоторые, наиболее важные.

Само существование верхней палаты парламента, несомненно, способствует утверждению стабильности, сбалансированности, преемственности власти в государственной системе страны. Избираемая (или формируемая) на весьма длительный срок, состоящая из лиц, прошедших тщательный отбор во властных структурах и имеющих, как правило, немалый политический и жизненный опыт, верхняя палата нередко удерживает большинство нижней палаты парламента от принятия поспешных, недостаточно продуманных и подготовленных, зачастую откровенно популистских решений, выступает мощным политическим противовесом радикализму, а иногда и "диктатуре" этого большинства. По существу, здесь мы имеем дело со своеобразной реализацией принципа разделения властей в рамках законодательной власти. Как не вспомнить в связи с этим видного французского юриста Л. Дюги, полагавшего, что: "Лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга".

Усложнение общественных процессов происходит ныне с невероятной скоростью и сообразно этому усложняется задача парламента, призванного создать адекватную, отвечающую требованиям времени систему законодательных актов, эффективно регулирующую эти процессы. Роль верхней палаты высшего представительного учреждения здесь чрезвычайно важна. Очевидно, что именно она обеспечивает всестороннюю, взвешенную оценку, скрупулезную экспертизу закона, принятого нижней палатой. Она выступает дополнительным и весьма действенным гарантом принятия парламентом квалифицированного, профессионально подготовленного, тщательно выверенного законодательного текста.

Наконец, верхняя палата парламента безусловно необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо она олицетворяет собой наиболее рациональный, пожалуй, даже единственно возможный в современных условиях способ организации представительства интересов субъектов Федерации на уровне центральных властных структур.

Теперь, когда мы выразили в общих чертах свою точку зрения относительно бикамерализма, попытаемся хотя бы в какой-то мере ответить на вопрос о том, что, на наш взгляд, целесообразно предпринять для усовершенствования порядка образования, структуры и функционирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в любом цивилизованном обществе выборы носят более или менее спокойный, можно даже сказать, рутинный характер, обеспечивая тем самым стабильность и преемственность власти. В нашей же стране, как справедливо отмечает Е.С. Строев, они всякий раз "превращаются в смесь страшного суда и драки в грязи, что ведет к разрушению самой власти как таковой, к унижению и оскорблению всех тех, кто участвует в этом процессе".

Необходимо как можно скорее прекратить эту порочную практику, избавить избирателей от нервотрепки, подтасовок, фальсификаций, бессмысленной траты огромных государственных денежных средств, "в полной мере защитить избирательные права граждан от силы больших денег и информационных войн". Следует, наконец, создать условия для проведения нормальных, демократических избирательных кампаний. Целесообразно закрепить в Конституции РФ основные принципы выборов и в кратчайшие сроки конкретизировать их в федеральном законодательстве. Должен быть создан эффективный правовой механизм, обеспечивающий "чистые и честные" выборы действительных представителей народа, полностью освобождающий избирательные комиссии от давления властей и финансовых групп, устанавливающий жесткий общественный контроль как за самим процессом выборов, так и за работой названных комиссий.

Что же касается порядка выборов в высшее представительное учреждение страны, то его имеет смысл изменить. Как известно, половина депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам. В результате в составе депутатского корпуса нередко оказываются не только неизвестные избирателям, по сути, случайные люди, но и лица не компетентные, профессионально не подготовленные для сложной парламентской, в первую очередь, законодательной деятельности. Они получают депутатский мандат исключительно благодаря личной преданности тому или иному партийному лидеру. Более того, ни для кого не секрет, что места в партийных списках зачастую становятся предметом купли-продажи.

Следует конституционно закрепить порядок, согласно которому 300 депутатов нижней палаты избираются по территориальным одномандатным избирательным округам, а остальные 150 - по спискам избирательных объединений и блоков. Полностью отказаться от избрания парламентариев по спискам было бы преждевременно, ибо "пропорциональная система помогает партиям набирать силы и в конце концов приведет к созданию нескольких крепких политических сил (вместо сегодняшнего множества средних и слабых), конкурирующих в битве за места в ГД".

Необходимо изменить и порядок формирования Совета Федерации. Ныне в соответствии с ч.2 ст.95 Конституции РФ (конкретизируемой положениями Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации") в верхнюю палату парламента входят по два представителя от каждого субъекта страны: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Такой порядок противоречит принципу разделения властей. Целесообразно воспринять, пожалуй, наиболее демократичный способ формирования верхней палаты, известный мировой конституционной практике, а именно перейти к выборам членов Совета Федерации непосредственно населением, по два представителя от каждого субъекта Федерации. Определение результатов голосования должно в этом случае осуществляться по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Впрочем, возможен и иной способ - непрямые выборы. Он, несомненно, имеет свои преимущества.

В целях усиления законодательной функции палат Федерального Собрания, совершенствования работы всего конституционного механизма России необходимо, с нашей точки зрения, осуществить следующие меры.

1. Предоставить правительству равные с Государственной Думой и Советом Федерации права по определению повестки дня их заседаний. Иными словами, повестку дня половины заседаний палат парламента должны устанавливать не они сами, а правительство. Пятьдесят процентов своего рабочего времени парламентариям следует уделять рассмотрению законопроектов, исходящих от высшего органа исполнительной власти.

На первый взгляд может показаться, что это предложение идет вразрез с демократическими принципами, особенно в реалиях нашей страны, где исполнительные структуры и так располагают весьма широкими властными полномочиями. Однако при внимательном рассмотрении данное предложение представляется вполне обоснованным и рациональным. Ведь очевидно, что именно правительство (в значительно большей степени, чем другие государственные институты) располагает необходимыми возможностями для подготовки на высоком профессиональном уровне, "со знанием дела" качественных законопроектов. Неудивительно поэтому, что в Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят от правительства. Последнее к тому же лучше всех других государственных органов представляет себе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированы законодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены.

Кроме этого, как известно, Государственная Дума, согласно ч.3 ст.117 Конституции РФ, может выразить правительству недоверие. Мировая парламентская практика показывает, что основной причиной для принятия столь ответственного решения, как правило, служит ненадлежащее, с точки зрения депутатов, выполнение намеченной правительством программы. Однако совершенно ясно, что, учитывая вероятность такого развития ситуации, правительство должно иметь достаточные возможности самым активным и непосредственным образом участвовать в формировании законодательной базы для претворения в жизнь этой программы. Более того, только при условии создания такой базы совместными усилиями высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти, депутаты получат политическое основание и моральное право отказать правительству в доверии в случае невыполнения им своей программы.

2. Учредить институт специальных комиссий, т.е. комиссий, специально создаваемых по решению Государственной Думы и Совета Федерации из числа парламентариев, входящих в различные комитеты, с целью углубленного рассмотрения и подготовки к обсуждению на заседании палаты отдельных законопроектов. Такие комиссии имеет смысл образовывать в случаях, когда необходимо подвергнуть тщательному анализу законопроекты, относящиеся к компетенции сразу нескольких комитетов, или же законопроекты, регулирующие весьма специфические, может быть даже узкопрофессиональные, но вместе с тем чрезвычайно общественно значимые вопросы.

Заинтересованность и профессионализм членов специальных комиссий стали бы дополнительной гарантией серьезной и квалифицированной подготовки законодательных текстов для их последующей передачи на "суд" палаты. К тому же применение данной процедуры позволило бы снизить чрезмерную загруженность некоторых комитетов.

3. Изменить ч.3 ст.107 Конституции РФ. Согласно этой статье, отклоненный Президентом закон подлежит новому рассмотрению палатами Федерального Собрания. Если при повторном рассмотрении такой закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, он подлежит подписанию главой государства в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, Основной закон ставит палаты российского парламента в условия, когда преодоление президентского вето оказывается делом весьма непростым. При этом глава государства, располагающий огромными властными полномочиями, получает в свое распоряжение дополнительное мощнейшее средство воздействия на высшее представительное учреждение страны. Абсурдность ситуации заключается в том, что теоретически Президент может, по сути, заблокировать законодательную процедуру, вынуждая парламент либо постоянно соглашаться со своим мнением, либо принимать законы квалифицированным большинством голосов, т.е. не менее чем двумя третями голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Опасения эти, надо сказать, отнюдь не беспочвенны, учитывая очевидную непредсказуемость действий бывшего главы нашего государства и тот факт, что за время работы Федерального Собрания в 1993-1995 гг. он отклонял каждый четвертый принятый закон.

Принимая во внимание сказанное, необходимо изменить названную конституционную норму таким образом, чтобы для обязательного подписания Президентом и обнародования отклоненного им закона было достаточно при повторном рассмотрении этого закона его одобрения в ранее принятой редакции большинством голосов от общего числа членов каждой из палат парламента.

4. Пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы и Совета Федерации в том, что касается наименований и компетенции комитетов и комиссий. Это необходимо для того, чтобы решить проблему неравномерной загруженности работой данных структурных подразделений.

5. Упростить порядок лишения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации неприкосновенности, предоставив, в частности, право решать этот вопрос не самим палатам (согласно ч.2 ст.98 Конституции РФ, вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности решается по представлении Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания), а их руководящим инстанциям: Совету Государственной Думы и Председателю Совета Федерации совместно со своими заместителями. Правом лишения депутата или сенатора парламентской неприкосновенности наделены, в частности, руководящие органы палат французского парламента - Бюро Сената и Бюро Национального Собрания. Причем это их право закреплено конституционно. Статья 26 (абзац 2) Основного закона Франции устанавливает, что член парламента может быть арестован или в отношении него могут быть применены любые другие меры, лишающие его свободы или ограничивающие таковую, только с разрешения Бюро палаты, членом которой он является, за исключением случаев, когда он застигнут на месте преступления или когда он окончательно осужден.

Предлагаемая мера, разумеется наряду с целым комплексом других мер, позволит не допустить криминализации российского парламента.

6. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои функции, возложить обязанность по их временному исполнению не на Председателя правительства (как это ныне предусмотрено частью 3 ст.92 Конституции РФ), а на Председателя Совета Федерации. Это позволит избежать опасности чрезмерного усиления обладающей и без того огромными полномочиями исполнительной власти в ущерб законодательной.

Также установить порядок, согласно которому лицо, временно исполняющее функции главы государства, не вправе участвовать в президентских выборах.

Если же лицо, временно исполняющее функции главы государства, заявит о своем намерении участвовать в таких выборах, то обязанность по временному исполнению полномочий Президента РФ незамедлительно и автоматически переходит к следующему по иерархии должностному лицу: от Председателя Совета Федерации к Председателю Государственной Думы, от Председателя Государственной Думы к Председателю Конституционного Суда и т.д.

Принятие этого предложения будет способствовать обеспечению равных условий и возможностей для кандидатов на пост Президента РФ в ходе избирательной кампании.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что скорейшее воплощение в жизнь изложенных и многих других предлагаемых отечественными юристами мер по совершенствованию работы Федерального Собрания РФ приблизит нас к достижению благородной цели - формированию в нашей стране развитого парламентаризма.

 

А.Д. Керимов,

доктор юридических наук

 


вверх