назад
10 августа 2016 23:56 / Москва

Оценка воздействия норм регулирования на конкуренцию

Оценка воздействия норм регулирования на конкуренцию

Екимова Н.А.

Статья посвящена анализу нормативно-правового регулирования в области его воздействия на развитие конкуренции, оценке результатов такого воздействия при достижении политико-экономических задач, оптимизации подходов к их достижению. Приводятся примеры рабочей практики, касающейся данной тематики, а также теоретические взгляды на данный вопрос.

Процессы реформирования и либерализации экономики в настоящее время свидетельствуют о том, что государство признает выгоды конкуренции, поскольку она содействует обновлению, эффективности и росту производства в долгосрочной перспективе. Это позволяет предоставлять конкурирующими хозяйствующими субъектами более широкий выбор товаров более высокого качества и услуг по более низким ценам, что влечет за собой ускорение экономического роста и повышение потребительского благосостояния.

Несмотря на это, широкое распространение получают нормы экономического регулирования, которые снижают уровень конкуренции и не отражают действительные цены на производимую продукцию или на предлагаемые услуги хозяйствующими субъектами. Они принимают многообразные формы, которые варьируются от установленных законом монополий, блокирующих конкуренцию в целых отраслях, до множества менее заметных ограничений по созданию и функционированию мелких компаний (квоты, лицензии и т.д.).

Ограничение числа хозяйствующих субъектов создает предпосылку для их способности с выгодой для себя повышать цены, снижая качество производимой продукции (оказываемых услуг) по сравнению с уровнем, который преобладал бы на конкурентном рынке. При этом повышается возможность взаимовыгодного агрессивного сотрудничества (или сговора) между хозяйствующими субъектами, следствием чего может являться уменьшение заинтересованности в эффективном исполнении запросов потребителей и снижение экономической эффективности хозяйствующих субъектов в долгосрочной перспективе.

Ограничение числа хозяйствующих субъектов вероятно, если кому-нибудь из них предоставляются эксклюзивные права (или особые условия) на производство определенного товара или оказание определенной услуги (создание регулируемой, "естественной", монополии).

Монополия существует, когда товар или услуга могут быть на разумных (оправданных) условиях приобретены только у одного поставщика. При "естественной" монополии один поставщик может производить желаемый товар или услугу более эффективно и с более низкими затратами (оптимизированной минимизацией издержек), чем два или более поставщиков.

Привилегии, ограничивающие число хозяйствующих субъектов путем предоставления им таких эксклюзивных прав, особенно если они предоставлялись на длительный срок, часто считаются средством привлечения существенных инвестиций в инфраструктуру, которые вряд ли были бы предоставлены без гарантированного доступа к рынку, обеспечиваемого ей.

При этом предоставляя такие возможности, государственные органы не могут полностью исключить злоупотребление доминирующим положением такими хозяйствующими субъектами, поэтому такие права должны предоставляться на возможно ограниченный (регламентированный) срок. Возможно, стоит рассмотреть вопрос о предоставлении таких прав посредством торгов, например тем, кто предлагает лучшую цену для потребителей и вводит определенные обязательства на регламентированный срок не увеличивать цену для потребителей (за счет предоставляемых привилегированных условий).

Другой возможностью ограничения хозяйствующих субъектов может являться, скажем, создание системы лицензирования или получения разрешения как условие для начала деятельности. Под благими намерениями защиты прав потребителей от вреда, который может быть нанесен некомпетентной практикой, мошенничеством недобросовестных хозяйствующих субъектов, такие барьеры, при которых потенциальные новички обязаны подтверждать необходимость своего присутствия на рынке соответствующих товаров (услуг), часто имеют следствием защиту действующих на рынке производителей от конкуренции, могут создавать искусственный дефицит, приводящий к росту цен.

В то же время иногда создание системы лицензирования или получения разрешения как условие для начала деятельности может быть благотворной мерой регулирования рынка оказания соответствующих услуг.

В качестве примера необходимости введения таких норм в действующее законодательство можно рассмотреть воздействие Постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. N 549 "О порядке поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан" (далее - Правила поставки газа) на рынок услуг по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового газового оборудования.

До вступления в силу указанного Постановления услуги по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового газового оборудования могли оказывать любые хозяйствующие субъекты. С момента введения в действие Правил поставки газа эти хозяйствующие субъекты зачастую не могут продолжать осуществлять указанную деятельность, поскольку содержание и ремонт внутриквартирного газового оборудования не является регулируемым видом деятельности и может осуществляться исключительно специализированными организациями. При этом цена на техническое обслуживание внутриквартирного газового оборудования устанавливается указанными организациями. В соответствии с Правилами поставки газа специализированная организация - газораспределительная организация, допущенная в установленном законодательством Российской Федерации порядке к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования и имеющая аварийно-диспетчерскую службу либо заключившая договор об оказании услуг аварийно-диспетчерской службы. Теоретически можно предположить, что исполнение Правил поставки газа в действующей редакции приводит к фактическому "закрытию" рынка соответствующих услуг для других хозяйствующих субъектов, кроме газораспределительных. При данных обстоятельствах газораспределительные организации могут использовать свое доминирующее положение для навязывания условий договоров на техническое обслуживание внутриквартирного газового оборудования, невыгодных для потребителей, особенно с точки зрения цены услуги. В условиях финансового кризиса население не в состоянии оплачивать данную услугу и будет вынуждено от нее отказываться, что, в свою очередь, может привести к увеличению неисправностей в работе внутридомового газового оборудования и возникновению аварий при его использовании.

Другим предполагаемым последствием применения указанных Правил поставки газа может быть, напротив, отказ от обслуживания внутридомового газового оборудования со стороны специализированных организаций на том основании, что плата за обслуживание данного оборудования не включена ни в розничную цену газа, ни в тариф на услуги по его транспортировке по газораспределительным сетям. Неплатежеспособность населения не позволяет устанавливать цену, необходимую для обслуживания такого оборудования, в то время как ответственность за его техническое состояние возложена на собственников жилого фонда. В результате, чтобы оградить себя от таких убытков, сетевая организация может отказаться от заключения договора на услуги аварийно-диспетчерского обслуживания внутридомового газового оборудования, без которого такая организация в соответствии с Правилами поставки газа не может считаться газораспределительной, а значит, специализированной организацией, имеющей право обслуживать внутридомовое газовое оборудование. Данные обстоятельства также вызывают справедливую обеспокоенность относительно безопасности использования внутридомового газового оборудования, которое надлежащим образом не содержится и не ремонтируется.

Для исключения подобного рода случаев в целях расширения допуска специалистов на рынок обслуживания внутридомового газового оборудования и в то же время защиты прав потребителей от вреда, который может быть нанесен некомпетентной практикой, мошенничеством недобросовестных хозяйствующих субъектов, на мой взгляд, имеет смысл рассмотреть возможность обязательного лицензирования данного вида деятельности в качестве альтернативной меры по ограничению хозяйствующих субъектов, обслуживающих внутридомовое газовое оборудование.

Нормы регулирования, помимо непосредственного влияния на конкурирующие хозяйственные субъекты, могут также влиять на их способность к конкуренции. Например, устанавливается контроль над ценами на соответствующие товары (услуги), ограничивается рекламная и маркетинговая деятельность хозяйствующих субъектов, что особенно обременительно для потенциальных новичков на рынке, поскольку они ограничивают их способность информировать потребителей о своем присутствии на рынке, а также о характере и качестве товаров (услуг), которые они могут предложить.

Часто альтернативой такой мере являются нормы регулирования, ограничивающие лишь недобросовестную, некорректную и вводящую в заблуждение рекламу.

Установление максимального уровня цен часто вводится с намерением защиты потребителей. Регулирование минимального уровня цен, напротив, может являться реакцией на спекулятивное ценообразование поставщиков, когда хозяйствующий субъект временно устанавливает цены значительно ниже себестоимости продукции в расчете на то, что другим хозяйствующим субъектам в результате придется уйти с рынка. Тогда "спекулянт" окупает свою упущенную прибыль. Другими словами, регулирование минимального уровня цен обычно рассматривается как средство защиты мелких или менее эффективных производителей от недобросовестной конкуренции.

Однако в результате указанные нормы регулирования могут достигнуть прямо противоположных результатов.

Так, при установлении минимального уровня цен хозяйствующие субъекты с наименьшими затратами не смогут завоевать свою долю рынка, предлагая потребителям лучшее соотношение "цена - качество", что позволит неэффективным производителям оставаться на рынке. Ограничение максимального уровня цен может существенно снизить заинтересованность производителей в создании новых и/или более высококачественных товаров, поскольку они могут не окупить прибылью даже свои затраты на их производство.

Нормы регулирования можно сформулировать таким образом, чтобы дать несправедливое преимущество небольшому числу хозяйствующих субъектов, например, требуя использования определенной технологии при производстве соответствующих товаров (услуг), обязательное введение стандартов качества продукции, что бывает сложно выполнить производителям, не обладающим достаточными ресурсами и другим потенциалом для этого. Это может подтолкнуть отдельные хозяйствующие субъекты к уходу с отраслевого рынка, что также отрицательно скажется на конкуренции, особенно если на рынке уже существуют барьеры для доступа новых участников. Между тем эффективная конкуренция подразумевает наряду с уходом с рынка несостоятельных производителей постоянный приток на рынок новых участников (или, по крайней мере, возможность их входа на рынок), если государство ориентировано на то, чтобы сохранить на рынке высокие стандарты качества продукции (услуг) и отзывчивость рынка на потребительский спрос.

В основе ограничений по использованию определенной технологии при производстве соответствующих товаров (услуг) лежат разумные цели, такие как защита потребителей от рисков, связанных с использованием определенных товаров (услуг). Однако такие нормы могут понизить уровень благосостояния потребителей, поскольку они лишаются возможности (выбора) покупать такие же безопасные, но более дешевые товары, пусть и более низкого качества. В качестве альтернативы данному ограничению бывает достаточным простого информирования потребителей об определенных характеристиках товара (услуги).

При режимах саморегулирования или совместного регулирования скорее может возникнуть картель, когда конкуренты заключают соглашение с целью увеличения своих коллективных прибылей путем ограничения конкуренции, например фиксируя цены, ограничивая предложение, делясь прибылями или подтасовывая результаты торгов. Это может полностью исключить отрасль из сферы применения законодательства о конкуренции и ухудшить положение потребителей.

Благоприятствовать созданию картелей могут нормативные требования об опубликовании информации о ценах производителей, выпуске продукции и продажах, поскольку ключевым условием для функционирования картеля является возможность его участников осуществлять мониторинг рыночного поведения своих конкурентов (или соучастников сговора). У картелей больше шансов появиться на рынках с меньшим количеством участников и с высокими барьерами для входа на рынок новых конкурентов, где товары производителей относительно однородны и где информация об изменении цен или выпуске продукции доступна до того, как такое изменение происходит.

Между тем если информация собирается для разработки государственной политики, в ее публикации зачастую нет необходимости. Если целью публикации является благосостояние потребителей или сбор статистических данных, сводные данные поддерживают картели в меньшей степени, чем статистика по конкретным производителям, а историческая информация - меньше, чем современная.

Обобщенные данные без разбивки по отдельным компаниям не помогут членам картеля выявить поставщика, нарушающего картельное соглашение, тогда как статистика по конкретным компаниям может четко указать компанию, уклоняющуюся от выполнения картельного соглашения о поддержании цен или объема производства.

Исторические данные являются менее полезной информацией для картелей, поскольку последним часто необходимо делиться текущей информацией, чтобы решить, как распределить объемы производства и наметить ориентировочные цели, а информация за прошлые периоды не особенно поможет им в этой задаче.

Нормы регулирования могут снижать мобильность потребителей за счет повышения стоимости смены производителей, то есть явных и подразумеваемых затрат, которые несет потребитель, переходя от одного производителя к другому.

Исходя из вышеизложенного, завершая теоретические умозаключения на тему оценки воздействия норм регулирования на конкуренцию, считаю возможным сделать следующий вывод: при формулировании задач политической меры необходимо, по возможности, использовать нормы регулирования, позволяющие достичь этих задач с наименее губительными для конкуренции последствиями. В обстоятельствах, когда невозможно найти альтернативный, менее антиконкурентный подход к достижению поставленной цели, антиконкурентная норма регулирования оправданна только в том случае, если выгоды от ее принятия превышают затраты, в том числе обусловленные антиконкурентным воздействием.

 

вверх