назад
01 марта 2018 16:58 / Москва

Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства (вопросы финансово-правовой теории и нормативно-правового регулирования)

2010-й - знаменательный для Банка России год: в июне 2010 г. исполнилось 150 лет со дня образования Банка России, поскольку 31 мая (по старому стилю) 1860 г. был подписан Указ об образовании Государственного банка царской России, а также 20 лет законодательного оформления современной двухуровневой банковской системы, отвечающей требованиям рыночной экономики. В статье предлагается рассмотреть вопрос о публично-правовом статусе ЦБ РФ с учетом позиции административного и финансового права о публично-правовом статусе.

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, банковская система, публично-правовой статус.

Year 2010 is important for the Bank of Russia: in June 2010 there is the 150th anniversary of the Bank of Russia as on the 31st of May (old style) 1860 the edict on creation of the State Bank of the tsarist Russia was signed and also the 20th anniversary of legal formalization of two-level bank system meeting the requirements of market economy. The article proposes to consider the issue of public-law status of the Central Bank of the RF taking into consideration the position of administrative and financial law on public-law status.

Key words: Central Bank of the Russian Federation, bank system, public-law status.

2010-й - знаменательный для Банка России год: в июне 2010 г. исполнилось 150 лет со дня образования Банка России, поскольку 31 мая (по старому стилю) 1860 г. был подписан Указ об образовании Государственного банка царской России, а также 20 лет законодательного оформления современной двухуровневой банковской системы, отвечающей требованиям рыночной экономики (2 декабря 1990 г. были приняты Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России) и Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР") <1>.

--------------------------------

<1> Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" (Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 356) был изложен в новой редакции как Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Федеральным законом от 26.04.1995 N 65-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1593), который действовал с изменениями по состоянию на 21.03.2002. (СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1093) (утратил силу в связи с принятием нового Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; действует с изм. и доп. по сост. на 25.11.2009. СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; 2009. N 48. Ст. 5731). Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности в РСФСР" (Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357) был изложен в новой редакции как Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" Федеральным законом от 03.02.1996 N 17-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492). Действует с изм. и доп. по состоянию на 27.12.2009. (Российская газета. 29 декабря.)

Усиление государственности в деятельности Центрального банка Российской Федерации было закреплено в декабре 1993 г. Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой предусматривается осуществление Центральным банком Российской Федерации функции обеспечения устойчивости и защиты национальной валюты независимо от иных органов государственной власти. Правовой статус Банка России оказывает влияние на его положение в банковской системе. Как справедливо подчеркивает Ю.Б. Зеленский, д.э.н., профессор, ныне депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, заместитель председателя Комитета ГД по финансовому рынку, роль основного принципа построения банковской системы в Российской Федерации, а именно принципа ее двухуровнего построения, во многом определяется верхним уровнем банковской системы, представленный Банком России, на который возложены функции и полномочия по государственному регулированию банковской системы <2>.

--------------------------------

<2> Зеленский Ю.Б. Банковская система и реальный сектор экономики. Саратов, 2002. С. 9 - 10; см. также: Зеленский Ю.Б. Банковская система, понятийный аппарат // Актуальные проблемы правового обеспечения банковской деятельности: Мат-лы науч.-практ. конф. 26 октября 2004 г. Омск, 2004. С. 27 - 31.

При анализе финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации актуально учесть позиции административного <3> и финансового <4> права о публично-правовом статусе. Отсутствие в законодательстве определения статуса Банка России приводит к необходимости разрешить данную проблему путем обращения к теории права и судебной практике. Представляется целесообразным рассмотреть правовое положение Банка России с позиций финансового права как органа, осуществляющего банковское регулирование, с позиций административного права как органа, осуществляющего управление в денежно-кредитной сфере. Как известно, в ходе своей деятельности Банк России осуществляет финансовую деятельность <5>. Развитие форм деятельности Банка России на современном этапе как объекта финансово-правовой политики заключается в совершенствовании правоустановительной (нормотворческой), правоприменительной, контрольно-надзорной деятельности, деятельности по управлению имуществом (в том числе золотовалютными резервами) и оказанию услуг (в том числе обслуживания счетов бюджетов).

--------------------------------

<3> См., напр.: Ковалева Н.Н. Административно-правовой статус предприятий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.

<4> См., напр.: Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 36; Бакаева О.Ю. Основные финансово-правовые аспекты статуса таможенных органов Российской Федерации / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Саратовский государственный социально-экономический университет, 2002; Она же. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2005; Она же. Содержание категории "финансово-правовой статус" (на примере таможенных органов) // Государство и право. 2006. N 1. С. 95 - 99; Бит-Шабо И.В. Бюджетные учреждения как субъекты финансового права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

<5> См., напр.: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М., 2004. С. 54 - 55; Бельский К.С. Эмиссионное право как институт финансового права // Государство и право. 2006. N 5. С. 48 - 55; Его же. К вопросу о понятии денежной системы Российской Федерации // Финансовое право. 2005. N 8; Запольский С.В. Оздоровление денежного обращения как условие совершенствования финансового механизма // Финансовое право. 2005. N 8; Тосунян Г.А. Правовое обеспечение национальных интересов России в банковской сфере // Журнал российского права. 2005. N 12.

Подтверждением позиции о государственно-властном характере деятельности Банка России является позиция Конституционного Суда Российской Федерации, которую в науке признают источником права <6>, выраженная в Определении N 268-О от 14 декабря 2000 г. <7>, где указано: "Полномочия, обозначенные в ст. 75 Конституции Российской Федерации, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения", и в Постановлении N 10-П от 3 июля 2001 г. <8>, закрепляющей следующее положение: "В отличие от Центрального банка Российской Федерации - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций - Агентство <имелось в виду Агентство по реструктуризации кредитных организаций> не отнесено к органам государственной власти".

--------------------------------

<6> См., напр.: Анишина В. Правовая позиция Конституционного Суда России // Российская юстиция. 2000. N 7; Богданова Н.А. Конституционный Суд РФ в системе конституционного права // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 3. С. 63 - 65; Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учеб. пособие для вузов. М.: Закон и право; ЮНИТИ, 1998; Он же. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. N 3; Гаджиев Г.А. Правовая позиция Конституционного Суда РФ // Северо-Кавказский юрид. вестник. 1997. N 3; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в РФ. М., 1998; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. М.: Юрист, 1998.

<7> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 2.

<8> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2001 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами граждан // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3058.

Между тем, подчеркивая государственный характер деятельности Банка России, в нормативных правовых актах Банк России упоминается как особый субъект, специфический субъект отдельной индивидуальной группы. Например, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается с учетом предложений федеральных органов государственной власти, Центрального банка Российской Федерации, других органов и организаций, определяемых Правительством Российской Федерации <9>. В ст. 5 ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26.12.2005 N 189-ФЗ были названы администраторы доходов федерального бюджета. Среди них федеральные органы государственной власти. При этом Центральный банк Российской Федерации был упомянут отдельно. Из изложенной формулировки следует, что нормативный правовой акт не относит прямо Центральный банк Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, а указывает его обособленно, в особой группе субъектов, представленной в единственном числе исключительно Центральным банком Российской Федерации.

--------------------------------

<9> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

Данный подход наблюдается и на уровне другого федерального закона. Например, Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" регулирует отношения между банками Российской Федерации, Государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов", Центральным банком Российской Федерации и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках <10>.

--------------------------------

<10> См.: Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ (ред. от 29 дек. 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 23.

В науке высказано и иное мнение относительно государственно-властной природы Банка России. Так, А.Г. Братко не считает Банк России органом государственной власти и относит его к негосударственным образованиям. Свою позицию А.Г. Братко обосновывает тем, что согласно Конституции Российской Федерации (ст. 10) "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Согласно рассуждениям А.Г. Братко, Центральный банк Российской Федерации не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие не относятся к государственным служащим по определению Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в настоящее время ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации") <11>.

--------------------------------

<11> Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001. С. 129.

Следует заметить, что данная точка зрения отражается и в законодательстве. Например, согласно ст. 71 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях создаются с привлечением специалистов государственных органов, иных органов и организаций, включая Центральный банк Российской Федерации, Сберегательный банк Российской Федерации, главные управления Центрального банка Российской Федерации в субъектах Российской Федерации <12>. В данном контексте Банк России получается по статусу как иной, т.е. не относящийся к государственным, орган или организация. При этом упоминаются как юридические лица (Центральный банк Российской Федерации), так и не являющиеся юридическими лицами территориальные учреждения Банка России.

--------------------------------

<12> СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

О том, что Банк России является субъектом с особым публично-правовым статусом, но вместе с тем осуществляющим деятельность, сходную по задачам с деятельностью федеральных органов исполнительной власти, свидетельствуют следующие факты законодательной регламентации компетенции уполномоченных субъектов в борьбе с терроризмом.

Так, в ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" <13> названы конкретные субъекты, непосредственно осуществляющие борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции (Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации). При этом в ч. 4 ст. 6 указанного Федерального закона предусмотрено, что субъектами, участвующими в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности в пределах своей компетенции, являются и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации.

--------------------------------

<13> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3808.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 22 июня 1999 г. N 660 "Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности" <14> в п. 1 утверждается прилагаемый перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности. Обращает на себя внимание, что в п. 2 названного Постановления Правительства Российской Федерации установлено, что Центральный банк Российской Федерации участвует в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности.

--------------------------------

<14> СЗ РФ 1999. N 27. Ст. 3363.

Тем не менее, Банк России не назван в системе органов исполнительной власти в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Следовательно, правомерно возникает вопрос, как статус Банка России вписывается в теорию административно-правовых отношений, где необходимым признаком является наличие органа исполнительной власти в качестве субъекта управления, и теорию финансовых правоотношений, где также есть властные начала. Хотя никто не будет отрицать, что Банк России, исходя из его функций, оказывает управляющее воздействие на банковскую систему и обладает необходимыми для этого полномочиями, в том числе и правом применения государственного принуждения и привлечения нарушителей к ответственности.

Таким образом, развитие форм и методов финансовой деятельности государства в условиях рыночной экономики требует доктринального осмысления важнейших финансово-правовых институтов с учетом современных политико-правовых и социально-экономических реалий. Деятельность Центрального банка Российской Федерации как государственного финансово-кредитного органа в условиях функционирования двухуровневой банковской системы, отвечающей потребностям рыночной экономики, по осуществлению им конституционно закрепленной функции обеспечения стабильности национальной валюты, укреплению и развитию банковской системы, системы платежей и расчетов в целях оптимизации законодательной регламентации и повышения эффективности правоприменительной деятельности в сфере денежно-кредитных отношений нуждается в теоретическом исследовании с финансово-правовых позиций.

  

Автор: Е.Н. Пастушенко

вверх