назад
29 июля 2016 23:24 / Москва

Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России

Об угрозах конституционному строю в XXI веке
и необходимости проведения правовой реформы в России

 

Более десяти лет Россия живет в условиях демократической системы реального конституционализма. Существует мнение, и оно довольно распространено, что конституционная демократия - это еще не достигнутый результат, а перспективная цель движения. Веские аргументы так считать имеются, но тем не менее мы с полной уверенностью можем сейчас говорить, что основы демократического конституционного строя уже созданы. Причем надо учитывать, что в России этот процесс начался гораздо позже, чем в других странах. Мы строили фундамент единого федеративного государства в условиях взрывоопасных центробежных тенденций, вызванных последствиями распада Советского Союза. И эта самая опасная тенденция, которая могла уничтожить единую российскую государственность (как это параллельно произошло в Югославии), во многом преодолена. Хотя говорить о полном прекращении влияния центробежных сил еще рано, поскольку до сих пор, уже после президентских выборов 2004 года, из уст отдельных региональных руководителей вновь звучат слова о необходимости строить федерацию на "разделенном суверенитете". И это несмотря на решение Конституционного Суда об исключении положений о суверенитете из конституций субъектов Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом, суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, по Конституции России, является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий его конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу ее Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы Конституции Российской Федерации, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. "б") в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным (Постановление от 6 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; Определение от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан).

Когда сегодня спрашивают, что было самым опасным в прошедшее десятилетие действия Конституции Российской Федерации, я без всяких колебаний отвечаю, что это была реальная опасность развала страны. Не дефолт, не все увеличивающееся социальное неравенство, не рост бедности и социальных пороков в виде преступности, коррупции, пьянства, наркомании и проституции. А именно распад страны. Потому что, если все другие социальные кризисы и антисоциальные явления можно пережить, преодолеть и развернуть ситуацию вспять, то распад государства преодолеть невозможно. Обратного хода здесь нет. И восстановить что-либо в прежнем виде никогда никому в истории еще не удавалось.

Остановить распад стало возможным, только опираясь на действующую Конституцию. Поэтому в обеспечении ее стабильности, укреплении и развитии конституционного контроля за органами и учреждениями публичной власти и состоит главная задача Конституционного Суда.

Вследствие правовой необразованности и прямого правового нигилизма вновь звучат голоса о необходимости "подправить" Конституцию. Поправки, конечно, могут быть, но они нужны тогда, когда их диктуют объективные социальные условия, когда поправки вызваны ходом самого исторического развития, а не желанием одной группы лиц угодить вышестоящей группе лиц. Честно говоря, пока из всех предложений по изменению Конституции не усматривается таких, которых нельзя добиться в рамках действующей Конституции. Хочется сказать тем, у кого не проходит реформаторский зуд в отношении Конституции: меняйте кодексы, федеральные законы, подзаконные акты, создавайте эффективные организационные структуры, внедряйте новые информационные технологии, находите новые формы контроля, но не покушайтесь на Конституцию.

Стоит один раз неоправданно в социальном и историческом контексте тронуть Конституцию, и этот антиконституционный вирус поразит весь организм общества и государства.

Обеспечение стабильности Конституции отнюдь не означает то, что Конституционный Суд должен быть только "хранителем древности". Наоборот, в том быстро меняющемся, во многом непонятном мире, в который человечество вступило в XXI веке и который все чаще называют эпохой глобализации, Конституционный Суд должен действовать, как говорят специалисты в области информатики, "в реальном режиме времени".

Действовать таким образом - это значит осознавать те угрозы, которые несет стабильности Конституции современный мир.

Угроза первая, связанная с атаками на Вестфальскую систему мироустройства.

Как известно, современное конституционное устройство государств и политическое устройство мира, по существу, сложилось после подписания Вестфальских договоров в 1648 году и основывается на институте государства в качестве своей основной структурной единицы. Основу этой системы составляет принцип национального суверенитета.

Именно внутри Вестфальской политической системы сформировались и начали активно действовать межправительственные и международные неправительственные организации (еще в первой половине XIX века, после победы над Наполеоном создается Постоянная комиссия по судоходству по Рейну, затем появляется Международный телеграфный союз, Всемирный почтовый союз и т.п.).

Две мировые войны ХХ века не смогли поколебать эту систему, которая еще более окрепла после создания Организации Объединенных Наций.

И вот теперь, в начале XXI века, после событий 11 сентября 2001 г. возникла самая большая и самая реальная угроза существованию Вестфальской системы, а значит, и самим основам конституционного устройства суверенных государств.

Можно выделить два типа атак на Вестфальскую систему. Одна связана с противопоставлением прав человека и права народа на самоопределение принципам государственного суверенитета и территориальной целостности. Вторая - с обвинением национальных государств в неспособности обеспечить эффективное управление в условиях глобализации, в наличии, по выражению первого вице-президента Всемирного банка по делам Европы Жан-Франсуа Ришара, "застарелых территориальных инстинктов национальных государств". Отсюда выдвигается идея управления по сетевому принципу и построения по этому принципу организаций для решения глобальных проблем.

Идеологи "сетевых структур" прямо говорят, что у "нового мышления" могут быть свои просчеты. Но это, на их взгляд, - "необходимая цена, которую приходится платить". По мнению уже упоминавшегося Ришара, "нынешняя международная структура и любая косметическая реформа этой структуры сами по себе не произведут блага". Иными словами, с точки зрения такой идеологии, "под снос" должно идти все: Вестфальская система, государственные суверенитеты, территориальная целостность и, следовательно, сложившаяся система международного права. И все это будет необходимой ценой, которую надо платить.

Шок 11 сентября привел к тому, что унилатерализм (односторонняя эгоистическая политика) победил мультилатерализм (политику, требующую механизма многосторонних согласований). Но у такой политики есть свои закономерности. Здесь нельзя не согласиться с выдающимся современным ученым Мануэлем Кастельсом, считающим, что, когда мультилатеральному миру навязывают унилатеральную логику, наступает хаос. В этом смысле мы все действительно попали в абсолютно хаотичный мир, где все становится непредсказуемым. У неправового мирового хаоса есть одно право - право сильных и агрессивных: это не только "право" сверхдержавы, но и "право" диктаторов, "право" лидеров мафиозных и террористических сообществ.

В американской политической аналитике все чаще произносятся слова о "мягких суверенитетах". Понятия "права этносов и регионов на самоопределение" и "гуманитарные интервенции" противопоставляются национальным суверенитетам.

Такой крупный политик, как Генри Киссинджер, в своем прошлогоднем интервью газете "Ди Вельт" заявляет о смерти Вестфальской системы и бессмысленности идеи государственных суверенитетов.

Высказывания отдельных политиков подкрепляются уже созданным агрессивным "научным" обоснованием уничтожения Вестфальской системы. Одним из идеологов этого направления является профессор международного права из США Майкл Гленнон. В своих книгах и статьях он формулирует следующие "постулаты": "Создатели истинно нового мирового порядка должны покинуть воздушные замки и отказаться от воображаемых истин, выходящих за пределы политики, таких, например, как теория справедливых войн или представление о равенстве суверенных государств. Эти и другие устаревшие догмы покоятся на архаических представлениях об универсальной системе, справедливости и морали".

"Когда мир вступает в новую, переходную эру, необходимо избавиться от старого моралистического словаря, чтобы люди, принимающие решения, могли прагматически сосредоточиться на том, сколь действительно велики ставки".

"Человечеству нет нужды достигать окончательного согласия относительно добра и зла. Перед ним стоит эмпирическая, а не теоретическая задача".

"Крайне разрушительной производной естественного права является идея равной суверенности государств... Отношение к государствам, как к равным, мешает относиться к людям, как к равным".

Логика такого подхода ясна и позиция более чем откровенна. Следуя этой логике, любое национальное право архаично и не требует защиты. Нет "архаичной" морали (а значит, нет никакой морали), нет и права, "соответствующего политике". Есть уничтожение международной и национальной законности как таковой.

Поразительно, как похожи такие взгляды на идеи германского фашизма. Один из идеологов фашизма Альфред Розенберг еще в начале 1930-х годов призывал начать "наступление на старые понятия о государстве, на пережитки средневековой политической системы". Последствия такого наступления всем хорошо известны.

Вестфальская система поставлена под сомнение и рядом международных соглашений, в рамках которых значительные объемы государственного суверенитета делегируются наднациональным органам или частям государства. Пример первого - Маастрихтские соглашения Европы 1992 года. Пример второго - "принцип субсидиарности", согласно которому проблемы должны передаваться на тот наинизший уровень, на котором имеются ресурсы и возможности для их решения.

Сейчас на наших глазах создается первое "сетевое" государство - Евросоюз, в котором все решения принимает сеть европейских правительств. Причем в самом Евросоюзе главный спор сейчас идет о том, будут ли члены Евросоюза суверенными государствами или государствами-регионами внутри единой сети.

Надо сказать, что и ООН разрывается между жесткой вестфальской интерпретацией государственного суверенитета и возрастающим влиянием международного гуманитарного права и прав человека, которые ограничивают власть государственных лидеров над гражданами их стран. На это указал Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, после того как в 1999 году началась война в Косово - без резолюции Совета Безопасности.

Все это - очень неоднозначная тенденция. Она может быть опасна потому, что в ней конкретные политические понятия государств и границ вытесняются юридически неопределенными, не имеющими опоры ни в каком праве, географическими и социально-экономическими терминами.

Очевидно, что все мы уже "в глобализации", и нам необходимо не выпасть из глобального мира, установить с ним взаимовыгодные отношения открытости. Но при этом нужно точно понимать риск, связанный с открытостью. Риск раствориться в этом далеко еще не определившемся мире. Риск вобрать в себя и воспроизвести на собственной территории наступающий на мировую политическую систему неправовой хаос.

И потому именно сейчас от международного сообщества специалистов по конституционному праву особенно требуется точный анализ современного понятия полноценного суверенитета. Предельно учитывающего все императивы либеральной демократии и одновременно обеспечивающего все компоненты сильной и правовой - именно правовой - власти. Именно сейчас от этого в высокой степени зависит сохранение и укрепление мировой субъектности суверенных государств во всех ее измерениях - политическом, экономическом, социальном.

Попрание государственных суверенитетов влечет за собой целую цепь катастрофических для мирового сообщества изменений. На смену расовых идей Розенберга в XXI веке пришла уже новая, еще более изощренная философия отрицания суверенного национального государства и демократии как таковой. Своеобразным манифестом этой философии является книга двух шведских ученых - Александра Барда и Яна Зодерквиста под названием "NЕТОКРАТИЯ". Эти авторы считают, что 11 сентября 2001 г. в будущем станет символом того, что "информационное общество пришло на смену капитализму в качестве доминирующей парадигмы". По их мнению, сеть заменит человека в качестве великого общественного проекта. Кураторская сеть (некая высшая каста сетевого общества. - В.З.) заменит государство в его роли верховной власти и верховного провидца. Сетикет (сетевой этикет. - В.З.) заменит собой закон и порядок по мере того, как основные виды человеческой деятельности все больше переместятся в виртуальный мир... Кураторы примут на себя функцию государства по контролю за соблюдением норм морали...".

А как будет выглядеть эта мораль в "сетевом обществе" без государства и границ, в книге тоже описано:

"XXI век принадлежит биологии. Совершенно новый мир обретает форму на наших глазах. Мир, в котором на смену гуманизму приходит трансгуманизм".

"Секс становится скорее хобби, проявлением индивидуальности, без каких-либо желательных или нежелательных последствий. Воспроизводство же будет все больше происходить под строгим лабораторным контролем... в значительной степени будет возможно программировать потомство и даже наделять его качествами, которые мы раньше едва ли расценивали как "человеческие".

"То, что неэтично сегодня, завтра будет принято повсеместно".

Относиться к таким высказываниям как к "чудачеству" двух малоизвестных ученых нельзя: "NЕТОКРАТИЯ" уже сейчас стала настольной книгой многих интеллектуалов.

Угроза вторая, связанная с наступлением на конституционные права человека в условиях борьбы с новыми вызовами и угрозами.

11 сентября 2001 г. не только положило начало масштабным атакам на национальные суверенитеты и целостность государств, но стало спусковым механизмом в наступлении на конституционные права человека во многих государствах. Такое наступление прокатилось практически по всему миру - от США и Европы до Юго-Восточной Азии и Австралии. Вот отдельные примеры.

В США после 11 сентября Президент подписал Акт о патриотизме, а Конгресс его единодушно утвердил. Этот нормативный документ во многом ограничил демократические права граждан и СМИ в США и одновременно расширил права американских спецслужб.

Американские правозащитники попытались опротестовать этот законодательный акт. Но Особый апелляционный суд США еще более расширил права Министерства юстиции (ФБР подчиняется именно Минюсту) по тайному прослушиванию телефонов и всему комплексу оперативных мер электронного слежения за "подозрительными лицами".

Но это еще не все. Пентагон создает сейчас не имеющую аналогов в мире автоматизированную систему сбора персональной информации под названием "Тотальная информированность". Она включает: электронную почту, данные о кредитных картах и банковских операциях, сведения о путешественниках и туристах. При этом объединяются коммерческие базы данных с государственными досье, в частности, с данными спецслужб.

В Германии спецслужбы тоже получили новые полномочия - и, в частности, возможность проверять банковские счета людей, даже ни в чем не обвиняемых.

В Великобритании разрешено задерживать иностранцев на неопределенное время, причем судебной санкции для этого не требуется.

В Бельгии принят закон, который позволяет полиции проводить так называемые мягкие расследования в тех случаях, когда есть подозрения, что готовится преступление, но у следствия не хватает конкретной информации для предъявления обвинения.

Само по себе принятие таких законов угрозы конституционным основам этих государств, конечно, не несет. И, видимо, это вполне адекватная реакция на все более разрастающиеся проявления терроризма, рост организованной преступности, наркобизнеса и незаконной миграции - тех явлений, которые принято называть новыми вызовами и угрозами человечеству.

Другое дело - до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Рецепты здесь предлагаются самые разные. Формируется даже своеобразная идеология отказа от основополагающих прав человека. В США, например, издана книга известного ученого, в недавнем прошлом ярого правозащитника - Алана Дершовица под названием "Почему терроризм работает?", в которой автор призывает использовать принцип коллективного возмездия к семьям, этносам, конфессиональным группам террористов; применять любые виды пыток; существенно ограничить иммиграцию и права чужестранцев, в особенности выходцев из определенных регионов мира и т.д.

Такие взгляды получают все большее распространение и в других странах, в том числе и в России. И не только среди ученых, но и политиков, за которых отдали голоса большие группы избирателей.

Можно ли игнорировать такие тенденции сообществу специалистов в сфере конституционного права? Где та черта в ограничениях прав человека, за которой наступает уже отрицание этих прав? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Как не нарушить баланс между обеспечением безопасности государства и общества и соблюдением прав человека? Думаю, здесь необходим поиск адекватных ответов на тяжелейшие, острейшие вопросы, которые ставит жизнь.

Угроза третья, связанная с ограничениями в реализации конституционного принципа "социального государства". Термин "социальное государство" - это не проявление посткоммунистической идеологии. В конституциях Испании, ФРГ, Франции, Турции этот термин закреплен достаточно давно. Суть его заключается в стремлении к созданию равных возможностей для всех членов общества. Социальное государство подразумевает проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище, медицинское и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости, вдовства.

Можно ли с этих позиций назвать многие государства, в том числе и Россию, социальными? С полной ответственностью можно заявить, что нет. Процессы глобализации богатые страны сделали еще богаче, бедные - еще беднее. К последним относятся и страны так называемого переходного периода, в том числе и Россия.

В опубликованном в марте 2004 г. докладе Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) под названием "Россия накануне президентских выборов" особо подчеркнуто, что граждане ставят задачей N 1 для будущего президента России решение вопроса бедности.

Пятая часть населения нашей страны находится сейчас в зоне бедности.

Чувствительность к этому вопросу, говорится в докладе ВЦИОМа, демонстрируют не только те группы населения, которые находятся непосредственно в "зоне бедности", но и немалое число россиян, которые относят себя к средним слоям, но вынуждены, тем не менее, прилагать огромные усилия для сохранения приемлемого уровня жизни.

Задачи преодоления бедности и роста благосостояния граждан россияне ставят выше, чем задачи экономического подъема и увеличения производства.

Без успеха реформ в социальной сфере, включая полномасштабную реформу системы заработной платы, эту задачу решить не удастся.

Следующий вывод социологов касается отношения опрошенных к социальной роли государства. В обществе, говорят ученые, зафиксирована острая потребность в "возвращении" государства, особенно в те сферы, откуда оно в 90-е годы фактически ушло, но где оно жизненно необходимо (культура, наука, образование, общественная мораль, защита старости и детства, личная безопасность граждан, повышение уровня медицинского обслуживания, а также качества и доступности образования, улучшение жилищных условий россиян, создание рынка доступного жилья). Это свидетельство не только того, что внимание государства к социальным проблемам в последние годы ослабло, но и того, что само "социальное бремя" распределяется далеко не равномерно.

Сложившееся неравенство возможностей, с которым российские люди не будут мириться, создает базу для нестабильности.

Такая база для нестабильности характерна для всего постсоветского пространства. И недавние события в Грузии это наглядно показали: когда социальное государство отсутствует, рушится и правовое государство. И совсем необязательно, что смена власти неконституционным путем всегда будет идти по "бархатному" варианту.

Думаю, что можно и нужно принцип "социального государства" обеспечивать правовым путем, в том числе и с помощью законодательных ограничений на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы граждан.

Мы понимаем, что здесь нет простых, сиюминутных решений. Право должно действовать во многом тогда, когда просчитан социально-экономический эффект, когда прогноз последствий тех или иных изменений будет работать не на увеличение неравенства, а на его заметное (заметное для простых граждан) сокращение.

С точки зрения экономической - как этого достичь? Изымать ресурсы бюджета на поддержку бедных? Но деньги ведь нужны и на армию, и на промышленность, и на образование, и на многое другое. Увеличивать налоги и бюджет, чтобы на всех хватало? Или, как советуют некоторые левые радикалы, отбирать собственность у олигархов? А за счет чего тогда предприниматели будут инвестировать в предприятия и создавать условия для экономического роста и технологического развития страны, которые только и могут обеспечить России достойное место в мире XXI века и, в том числе, решительно победить бедность?

То есть вопрос о праве и социальной справедливости как главных принципах правовой трансформации российского общества и здесь, в сфере экономики, оказывается проблемой, которую придется решать при помощи сложных и далеко не прямолинейных компромиссов и последовательных приближений.

Весомая роль принадлежит здесь и Конституционному Суду, который контролирует точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, что необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом в Постановлении от 24 мая 2001 г. по делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями ст. 1 (ч. 1), 2, 18, 54 (ч. 1), 55 (ч. 2) и 56 Конституции, поскольку, по смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Данная правовая позиция носит общий характер и подтверждена Конституционным Судом в Постановлении от 29 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Постановлении от 23 апреля 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним, а также в Определении от 4 декабря 2003 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части 1 статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону.

Угроза четвертая, связанная с проблемами в обеспечении конституционного принципа "правового государства". Эту угрозу можно назвать главной, потому что суть ее в существовании правового государства в условиях нападок на суверенитеты, целостность государств, права человека и размывания социальной справедливости как основы социального государства.

Опасность эта реальна для многих государств, особенно, как я уже отмечал, для тех, которые появились на постсоветском пространстве.

Можно долго сокрушаться по этому поводу, но я хотел бы поразмышлять о том, что реально надо противопоставить этой самой важной комплексной угрозе, обращаясь, естественно, прежде всего к российским проблемам.

Правовое государство - наша безусловная цель, к которой мы за десятилетие действия российской Конституции, несомненно, очень серьезно продвинулись. Но сказать, что мы эту цель уже полностью достигли, ни один ответственный и вменяемый гражданин, увы, не может.

Правовое государство невозможно без правового общества. Здесь, как ни в какой другой сфере нашей жизни, государство таково, каково общество. А российское общество, опять-таки, правовым пока назвать нельзя. И движутся они - и государство, и общество, - к полноценному правовому состоянию слишком медленно.

Результаты, достигнутые в правовой сфере за постсоветскую эпоху, действительно значимы. Но одновременно я вижу, как эти результаты все еще далеки от правового идеала, а также насколько это обстоятельство тормозит реальное развитие России и какие создает разнообразные риски и угрозы.

Поэтому вполне оправданно ставить вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если ее не форсировать, то и все остальные реформы в стране с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.

Какое конкретное содержание я вкладываю в понятие "правовая реформа" и какие ее направления считаю приоритетными? Я бы выделил следующие три основные задачи и одновременно направления правовой реформы:

- правовая трансформация российского общества;

- трансформация и стабилизация системы права;

- реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения и обеспечения доступа граждан к правосудию.

Причем подчеркну, что это именно "триединая", системная задача, которую по всем направлениям следует решать комплексно и одновременно.

Для реализации этой триединой задачи необходимо, на мой взгляд, решить три крупные проблемы.

Первая проблема - качество, современность и последовательность законодательства. У нас, судя по тем обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще очень много плохих законов. Причем плохих в разном смысле.

Некоторые из принимаемых законов, увы, вполне очевидно противоречат и букве, и духу Конституции.

Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Ведь наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям, опять-таки согласно Конституции, имеют приоритет перед внутренним правом. Но многие российские законодатели об этих международных конвенциях, видимо, просто не знают. И принимают законы, в которые уже изначально заложены будущие правовые коллизии.

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских "групп интересов". И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства.

Недостаточные квалификация и опыт значительной части российских законодателей - это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться. Однако и в парламентах других стран заседают не только профессиональные юристы (хотя профессионалов там обычно все-таки гораздо больше). Как здесь быть?

Во многих странах этот вопрос уже давно решается путем тщательного обсуждения законопроектов в профессиональном сообществе и (публично!) в обществе в целом, затем в дискуссиях (вместе с независимыми юристами) во фракциях и профильных комиссиях парламентов, и лишь после этого на общих парламентских дебатах.

Только так можно свести к минимуму возможность появления "плохих" законов и риск дальнейших правовых коллизий, которые используют всякие недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы.

Но, еще раз подчеркну, у истоков законодательного процесса должны быть именно высокие профессионалы. Которые способны как освоить и критически осмыслить весь богатейший российский и международный исторический правовой опыт, так и творчески применить его к развитию специфической российской правовой системы. Именно специфической: я убежден, что унифицированное мировое право - чистой воды миф. И что призывы попросту скопировать в России, например, германскую, американскую или французскую правовую систему - от недомыслия.

Вторая проблема российского права - нестабильность законодательства. Конечно, это одно из неизбежных последствий тех "послереволюционных" форсированных реформ, которые проводятся в России. Но и здесь у нас явный перебор. Например, только что принятые кодексы - Уголовный, Уголовно-процессуальный и т.д. - в скором времени оказываются изменены чуть ли не наполовину. Причем изменены так, что одни "прорехи" исчезли, но появились другие, не менее опасные. Да к тому же все кодексы плохо увязаны между собой, что создает взаимные правовые коллизии.

Говоря о проблеме непрерывных неоправданных изменений законодательства, укажу, что здесь есть и еще одна опасность. Стабильность правовой системы, включая Конституцию как Основной закон, - залог социальной, политической, экономической, в конечном итоге - государственной устойчивости. И, как ни парадоксально это звучит, - залог развития.

Не может быть эффективного индивидуального, корпоративного, государственного планирования и прогнозирования, если неизвестно, как планы и прогнозы соотносятся с завтрашними законами. Не может быть устойчивости и развития, если нет эффективного планирования и прогнозирования. Даже чисто психологически - не может человек, сообщество, общество нормально действовать, если неизвестны завтрашние "условия игры".

Третья проблема - юридические кадры. Их количество в нынешней России крайне недостаточно, а квалификация оставляет желать лучшего. Высококвалифицированные юристы - в острейшем дефиците. Юридическая наука как таковая не обеспечена специалистами того уровня, который позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы. И в том числе поэтому российских студентов-юристов нередко учат не просто плохо, но еще и "праву позавчерашнего дня".

Однако главное - в том, что в этих условиях праву вообще невозможно эффективно учить! То, что студенту преподают даже на третьем-четвертом курсе, к моменту окончания вуза уже устаревает или оказывается ошибочным. Причем нередко устаревает в ключевых, базовых показателях. Очевидно, что в такой ситуации не поможет даже становящаяся ныне весьма модной на Западе концепция "опережающего юридического образования".

Проблемы юридического образования в полной мере касаются не только судей и работников правоохранительных органов. Они затрагивают и чиновников, и предпринимателей, и военных - всех без исключения российских граждан. То есть речь должна идти и о профессиональном юридическом образовании, и о массовом юридическом воспитании и "ликбезе". По сути, нам придется создавать широкое современное российское правосознание.

Как его создавать? Поскольку, напомню, мы обсуждаем не задачи, а проблемы, то готовых рецептов ни у кого нет. В самом грубом приближении могу лишь наметить следующую цепочку: от полноценного современного правосознания юридического сообщества через правосознание всех ветвей власти - к массовому правосознанию.

Отдельно надо сказать о правосознании власти. Если власть будет стремиться создавать "под себя" удобное право, то любая правовая реформа станет не более чем фикцией.

Идеал правовой реформы - это единство массового правосознания и правосознания власти в стремлении защитить правовое государство в современном неустойчивом, быстро меняющемся мире.

Такое единство достигается тогда, когда и массовое, и властное правосознание осознает истину, которая заключается в том, что Конституция - это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна.

Да, политика - это борьба, а Конституция - это свод правил, в пределах которых возможна политическая борьба. Конституционный Суд - арбитр, призванный следить за соблюдением главных правил борьбы, гарантирующий то, что борьба будет идти именно в пределах правил, и то, что эти главные правила никто не станет менять в угоду избранным игрокам.

Разумеется, Конституция не исчерпывает этих правил. Кроме нее, существуют правила законодательных сводов и отдельных законов, правила морали, личные и групповые идеи и идеалы и многое другое. Но все это обязано существовать в конституционных рамках. И одна из особых угроз обществу - нарушения конституционных рамок как главных правил.

Необоснованные изменения, нестабильность, нарушения Основного закона - толчки к тому, что вся остальная система правил, по которым живет общество, начнет подвергаться сомнению, эрозии, размыванию. И тогда сначала дух, а затем и буква правил - любых правил - начнут терять значение.

Это справедливо для всякого общества. Даже для такого, в котором правосознание граждан целенаправленно воспитывается с детства, - как, например, в США или Германии.

Но в России массовое правосознание находится пока в зачаточном, слабом и неуверенном состоянии. Поэтому у нас риск дальнейшего ослабления этого правосознания в результате попыток пересмотра конституционных норм - и вполне реален, и крайне опасен.

Хочу отметить, что я не консервативный противник любых изменений. Жизнь идет, реальность меняется. Конституция - не "священная корова". И потому конституционные основы российской государственности можно и нужно анализировать, обсуждать, подвергать тщательному разбору. Но это необходимо делать только высокопрофессионально. И, главное, не превращать в инструмент пиар-акций и политической игры.

Конституция - слишком серьезный и опасный предмет для такой игры. Это тот фундамент, на котором стоит наша российская - пока далеко не столь прочная, как хотелось бы, - государственность. Это фундамент того общего Российского дома, в котором живем мы все - от политика до рабочего и от предпринимателя до бомжа.

Но в то же время Конституция - не мертвый текст, не пыльный манускрипт, на всякий случай лежащий на полке. Она, не побоюсь метафоры, - Слово в его изначальном библейском понимании. То есть Слово действующее и творящее. И то, что оно действующее и творящее, - нам с вами нужно доказывать ежедневно и ежечасно.

Текст Конституции существует в сложном контексте культуры и идеологий, которые не могут не влиять на его творящее действие. Моменты соприкосновения этого текста со всей реальной жизнью, и в том числе с политической, экономической, социальной действительностью - в его интерпретациях. А суть этих интерпретаций - в практическом правотворчестве и правоприменении.

И именно здесь кроется очень много правовых "подводных камней".

Никакая конституция не действует "сама по себе". Ее главные проекции на повседневную практику - законы и законоисполнение. То есть - пирамида правовых интерпретаций, основанием которой является Конституция.

Как известно, Конституционный Суд - вершина судебной власти, осуществляющей конституционный контроль.

Должен отметить, что количество обращений в Конституционный Суд по вопросам нарушений судами различных инстанций конституционных норм постоянно увеличивается.

Эту тенденцию можно назвать позитивной, поскольку она означает, что все больше граждан страны осваивают правовую систему и начинают ее активно использовать.

Но одновременно эту же тенденцию можно оценить как тревожную. Потому что многие жалобы, которые приходится разбирать в Конституционном Суде, связаны с ошибками правоприменителей. А растущий поток обращений по этому поводу не может не снижать оперативность нашей работы по рассмотрению дел, имеющих важнейшее значение для российской государственности.

Справедливо говорится, что Конституционный Суд - не пожарная команда, которая должна мчаться с сиреной на каждый правовой пожар по первому зову. Но в то же время нельзя допускать, чтобы Конституционный Суд оказался тем органом, который всякий раз "приезжает" на уже остывшее правовое пепелище. И здесь вновь встает проблема уровня правосознания власти и граждан.

Конституционный Суд не имеет права рассматривать проблемы по своей собственной инициативе. В законодательстве четко указано, что основание для их рассмотрения - запрос официальных органов государственной власти или жалоба гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, примененным в его деле. А потому многое зависит от реакции российских граждан и прежде всего политиков по своевременной постановке перед Конституционным Судом проблем, которые относятся к сфере нашей компетенции и требуют реагирования.

Роль Конституционного Суда непосредственно относится к высшему уровню российской политики. Именно поэтому для меня и моих коллег категорически недопустима малейшая политизация деятельности и решений. Однако каждый из нас хорошо сознает, что мы все находимся в единой, во многом кризисной российской реальности.

Это очень сложная и весьма противоречивая реальность. В ней острейшие мировые процессы и рушащиеся структуры международного права - вне сферы нашего контроля и решающего влияния.

В этой реальности налицо множество разрывов между оболочками властных, социальных и других институтов и их содержательным наполнением. Множество разрывов между формой и содержанием. И Конституция, как важнейший правовой институт, - не может оказаться вне искажающего и трансформирующего влияния такой реальности.

Составной частью высшего уровня государственной политики является антикоррупционная политика. Это вытекает, например, из преамбулы Указа Президента России (от 24 ноября 2003 г. N 1384), в соответствии с которым был создан Совет при Президенте по борьбе с коррупцией, в который вошли Председатель Правительства, председатели палат парламента, а также председатели Конституционного, Верховного и Арбитражного судов.

В упомянутом докладе ВЦИОМа под названием "Россия накануне президентских выборов" отмечено, что борьба с коррупцией во власти занимает вторую позицию (после преодоления бедности) в требованиях россиян к главе государства.

В российском законодательстве определения коррупции нет. Принято считать, что термин "коррупция" происходит от латинского "corruptio", что переводится как "порча", "разложение", "совращение", "подкуп". По смыслу - точно, но для юриста, конечно, недостаточно.

Мировое сообщество выработало юридически четкие определения криминальных проявлений коррупции. Они содержатся в таких документах, как конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) и гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.), конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и против коррупции (2003 г.).

Сейчас стоит первоочередная задача - ратифицировать все четыре вышеназванные конвенции и взяться за приведение российского законодательства в соответствие с их требованиями.

Причем изменять придется не только Уголовный кодекс. Ратификация конвенций ООН заставит нас усовершенствовать также уголовно-процессуальное, административное, оперативно-розыскное, гражданское, банковское и иные виды законодательства.

Например, в Конвенции ООН против коррупции (2003 г.) говорится о необходимости действенного предупреждения коррупции. Предлагается, в частности, добиваться большей прозрачности в финансировании политических партий и кандидатов на избираемые должности, в управлении общественными финансами, в процедуре утверждения национального бюджета. Предлагается вводить международно-правовые стандарты бухгалтерского учета и аудита, принимать процедуры, позволяющие населению получать информацию о процессах принятия решений, и так далее.

Ратификация конвенций очень важная для страны процедура. Но не обязательно ждать ратификации международных конвенций. В борьбе с коррупцией надо действовать по принципу "здесь и сейчас". Например, в Калининградской области с августа 2002 г. действует Закон "О порядке предоставления информации органами государственной власти", который разработан депутатами областной Думы с участием международной общественной организации "Трансперенси интернейшнл". Закон регулирует механизмы доступа к официальным документам и материалам, к заседаниям органов государственной власти, а также случаи ограничения доступа. Урегулированы и вопросы предоставления материалов и документов на основании запросов. Этот региональный закон, на мой взгляд, мог бы стать основой для принятия соответствующего федерального закона.

В настоящее время на федеральном уровне подготовлен законопроект "Основы законодательства об антикоррупционной политике". Он был положен в основу модельного закона СНГ с таким же названием, который уже принят Межпарламентской Ассамблеей 15 ноября 2003 года. Правда, и в этот законопроект целесообразно внести существенные изменения в соответствии с положениями Конвенции ООН против коррупции (2003 г.).

Еще один перспективный законопроект подготовлен по вопросам парламентского контроля (парламентских расследований) по инициативе общественной организации - Национального антикоррупционного комитета.

Сейчас все чаще говорят о том, что необходимо проводить экспертизы действующих и разрабатываемых законов на предмет их коррупционности. Главная и очень сложная проблема здесь - критерии таких экспертиз. Тут многое зависит от идеологических установок самих экспертов. Одни увидят признаки коррупционности в попытках усилить государственный контроль в той или иной сфере экономики, другие, наоборот, - в стремлении ослабить этот контроль. Но есть критерий, который признан практически всем экспертным сообществом. А именно: закон создает простор для коррупции, если в нем много отсылочных норм, которые дают возможность "творить" подзаконные, ведомственные акты. А ведомственные инструкции, в свою очередь, не отвечают на многие вопросы, что уводит участников правовых отношений во внеправовое поле.

Надо сказать, что проблема антикоррупционной экспертизы весьма активно разрабатывается у нас в стране различными научными центрами. Наиболее интересные рекомендации подготовлены независимо друг от друга: НИИ при Генеральной прокуратуре, Фондом "ИНДЕМ" и Высшей школой экономики. Все эти подходы можно с успехом использовать в практике антикоррупционной деятельности.

Если говорить о приоритете рассмотрения первоочередных вопросов на Совете при Президенте по борьбе с коррупцией, то я бы их выстроил в следующем порядке:

1. Выполнение международно-правовых обязательств России в борьбе с коррупцией (ратификация соответствующих конвенций).

2. Разработка Концепции антикоррупционной политики.

3. Разработка Концепции государственной службы.

4. Доработка и принятие Федерального закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике".

5. Определение места антикоррупционных мер в административной реформе и реформе правоохранительных органов и спецслужб.

6. Разработка мер противодействия коррупции в судебной системе.

Мы строим в России современное либеральное демократическое общество и рыночную экономику. Это, безусловно, требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционным Судом должны обеспечить такую интеграцию и одновременно не позволить размыть российский государственный суверенитет чужими интересами и правовым хаосом, ограничить права и свободы наших граждан.

 

В.Д. Зорькин,

Председатель Конституционного Суда

Российской Федерации, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ

 

вверх