назад
25 июля 2016 17:40 / Москва

О модернизации государства

Государство было и остается важнейшим фактором общественного развития. Поэтому именно с ним связывают надежды на прогрессивные преобразования и именно на него нередко обрушивается шквал критики. Сегодня во многих странах проводятся государственные реформы, ищут ответы, как реорганизовать власть, уменьшить или усилить влияние государства на экономику, обеспечить демократизацию управления. Процессы, связанные с подобной перестройкой, проходят и в нашей стране. Очевидно, что их надо тщательно анализировать и на этой основе разрабатывать обоснованные рекомендации. В статье делаются попытки дать некоторые выводы и предложения системного характера.

Государство, рассматриваемое как система

В истории было много теорий, призванных объяснить природу, состояние и развитие государства. Диапазон их широк - от анархизма до супергосударства. Имеется большая отечественная литература по данному вопросу, однако в последние годы "любовь" к праву почти вытеснила интерес к государству. Практически нет крупных государствоведческих исследований. (Работы об отдельных государственных органах, естественно, не могут их заменить.) Реформы в этой сфере также страдают фрагментарностью. Поэтому считаем оправданным кратко охарактеризовать современное понимание государства.

В научной литературе последних лет стала преобладать концепция либерально-рыночного государства. Отказ от государственного управления сочетается с признанием частной собственности и даже выходом государства из экономической игры. Критика советского тоталитаризма сопровождается критикой нового отчуждения государства от народа. Криминально-бюрократическое государство плохо служит вульгарному гражданскому обществу.

Другие взгляды отражают модернизируемый образ государства как проявление "нового социализма", с его базисной самоорганизацией, реальным народовластием и правовыми институтами, разделением властей, распределением по труду, сочетанием личной свободы и социального равенства.

Юридическая наука сохраняет симпатии к нормативно-функциональной трактовке государства. Названные выше элементы государства содержатся и развиваются в десятках учебников по теории государства и права. Даются пояснения термина "государственность" как более широкого, чем понятие "государство", "государственная власть" и т.п. Хотя скорее это свойство, качественное состояние государственно организованного общества, отражающее комплекс элементов и институтов публичной власти и компоненты неополитического характера.

Напомним, что еще в 70-е годы прошлого века в научной литературе стали сильнее выявляться общие государственные дела наряду с классовыми. В 80-х годах мы обращали внимание на своего рода "триаду" государственных дел - классовых, общих и всеобщих (в масштабе мирового сообщества). Это позволило выйти за пределы традиционной трактовки государства как узкоклассовой политической организации. В дальнейшем в науке был сделан акцент на социально-консенсуальной функции государства, обосновано определение государства как универсальной политической организации в обществе, обусловленной его социальной асимметрией и необходимостью выполнения его "общих дел", и организации легализованного и легитимного принуждения, обладающей особой публичной (государственной) властью и специализированным аппаратом управления обществом, выражающей прежде всего экономические, политические и идеологические интересы доминирующего социального слоя и выполняющей в определенной степени функции арбитража между различными слоями общества.

В зарубежной иностранной литературе предпринимаются усилия дать оценки изменениям, происходящим в государстве. Много публикаций по этой тематике во Франции. Профессор Ж. Шевалье, например, рассматривает разные грани государства - в аспекте символической, юридической, политической, органической, социальной конституции (в смысле - устройства), проблемы его динамики и трансформации, включая будущее государство, в условиях глобализации и международных "угроз" суверенитету.

Директор Высшей школы социальных исследований Пьер Розанваллон связывает кризис государства с идеологическим кризисом и слабостью его функций как государства всеобщего благоденствия. Оно должно активно поддерживать сплоченность общества и выполнять свои обязательства по социальному контракту, эффективно оказывать публичные услуги. На этом фоне традиционную позицию занимает итальянский историк и политолог Ф.Ч. Казула, трактующий государство как соединение народа, территории и юридических обязательств. Именно правовое устройство общества, а не власть обеспечивает объединение и управление людьми, его суверенность и участие в международных союзах.

А каковы взгляды политиков и партий? Весьма показательны разделы о государстве в программах партий накануне выборов в Государственную Думу, опубликованные в ноябре-декабре 2003 года. "Единая Россия" выступает за профессиональное управление государством, включая ответственную власть, административное, правовое и экономическое единство России, дееспособное местное самоуправление, эффективную внешнюю политику, свободные и социально ответственные СМИ. Партия "Союз людей за образование и науку" предлагает сильное правовое государство с высоким качеством властно-управленческой жизни и обеспечением условий для развития инновационного бизнеса, запаса знаний и технологий, высоких жизненных стандартов для нации. КПРФ считает главным борьбу за социализм и восстановление Советской власти, союзного государства, в том числе проведение конституционной реформы, создание органов народного контроля, отзыв министров и депутатов. ЛДПР - сторонник жесткой вертикали и централизации ресурсов и финансов, формирования 15-ти губерний с назначаемыми губернаторами. Президент как верховный правитель назначает чиновников на нижние этажи власти. Партия "Яблоко" выдвинула лозунг "От олигархической системы к государству благосостояния граждан", поставив целью улучшение социального обслуживания и безопасности граждан путем реформы армии и совершенствования правоохранительной системы.

Сказанное позволяет нам предложить некоторые оценки. Сначала дадим определение государства как публичной организации общества для управления его общими делами с помощью права. Такое определение конкретизируется в конституциях ряда стран с помощью характеристик конституционных признаков государства. Применительно к России речь идет о демократическом федеративном правовом социальном государстве с республиканской формой правления (ст.1, 7 Конституции РФ).

Хотелось бы обратить особое внимание на системное построение и функционирование государства. Однако в отражающей данный подход трактовке до сих пор преобладает элементный подход, что, в свою очередь, приводит к преувеличенной оценке роли одного элемента - публичной власти и недооценке других элементов, а следовательно, к утрате их системных связей и взаимных влияний. Между тем кто опровергнет историческую закономерность - народ страны либо послушен власти, либо сопротивляется и свергает ее, либо отходит, "отчуждается" от нее? И в этом главная доминанта существования государства. Оно, как сложнейшая социальная система, состоит из нескольких элементов. Это - граждане (народ, нация, население), это - публичная (государственная) власть, это - территория и ее границы, это - государственные ресурсы (налоги, бюджет, собственность), это - установление правового порядка, это - официальное представительство в мировом сообществе. Каждый из названных элементов представляет собой своего рода подсистему со своими составными частями. Связи же между элементами - устойчивые и подвижные, и их забвение чревато ошибками в государственном масштабе.

Подобные ошибки обнаруживаются в ходе развития государства, в чем мы наглядно убедились на длительном прошлом и современном опыте отечественной государственности. Накапливаются изменения эволюционного характера - меняется построение и компетенция государственных институтов. Происходит смена политических курсов и режимов. Совершаются государственные перевороты. Происходят революции. Проводятся реформы:

Вполне естественным кажется вопрос: какова в каждом случае мера изменений в государстве, которое "представляет" страну? А страна - это граждане, территория, ресурсы, культура, наука, традиции: Перечисленные элементы государства устойчивы и меняются медленно. Значительно большие перемены происходят с такими элементами, как публичная власть и правовой порядок, - ввиду их очевидной политизированности.

Правда, некоторые государственно-правовые институты отличаются необыкновенной живучестью. Поэтому в классификациях государств по их типам и видам, по отдельным элементам, например, форме правления, надо учитывать такой феномен, как континуитет, сохранение устойчивой преемственности государственно-страноведческого характера.

Государственные реформы призваны обеспечивать целенаправленные перемены. С помощью стратегии реформ - имея в виду их цели и задачи, этапы, системы последовательно осуществляемых мер, достижение результатов и новых государственных состояний - можно обеспечивать модернизацию государства.

Реформы последних лет в России охватили многие стороны жизни. Не все они строго концептуальны и последовательно реализуемы, а потому в итоге результаты не всегда удачны. К тому же связь реформ по их целям и средствам достижения подчас не обеспечена. Судебная, федеральная и административная реформы, равно как и реформа армии, могли бы быть лучше согласованы между собой. Вывод один - надо более эффективно и системно проводить модернизацию государства. Не случайно во всех ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию задача его укрепления и демократизации выдвигается как стратегическая. С этой целью необходимо осуществлять модернизацию государства по четырем направлениям: активизировать его роль в выполнении важнейших функций общества, обеспечивать его суверенитет в мировом сообществе и в условиях глобализации, перестраивать его структуру, совершенствовать его правовую основу.

Эффективно управлять государственными делами

Изменение соотношения государства и гражданского общества - долговременная цель. Ее достижение требует последовательного решения ряда стратегических задач, которые под силу только эффективно функционирующему демократическому государству. Общество заинтересовано в том, чтобы государство выражало реальные публичные интересы и выполняло важнейшие общественные дела - установление законодательных правил, укрепление безопасности, обороны, решение экологических проблем, обеспечение публичных услуг и социальных гарантий, условий устойчивого развития экономики, образования, науки, культуры и здравоохранения. Это те высокие социальные стандарты, реализовать которые должно именно государство, - с тем, чтобы обеспечивать жизнедеятельность граждан, регионов и общества в целом. Необходимо в необозримом океане общественных дел искать и находить подвижную "меру" государственного воздействия, коррелятивную зависимость между ними и конечными результатами. Это, в конечном счете, и позволит эффективно выполнять государственные дела.

В последние годы страна, преодолевая наследство "огосударствления" общественной жизни, находилась под влиянием курса на резкое уменьшение роли государства. Многие привыкли к лозунгам ограничения его вмешательства в экономику и иные сферы как своего рода внешней агрессии. Теперь приходит осознание социально полезной деятельности государства. Речь идет о гибком балансе учредительных, легализующих, регулирующих, распорядительных и контрольных функций в разных сферах жизни общества. Цели и основные дела государства определяются в конституциях, законах, посланиях Президента, концепциях развития отдельных сфер общества. Зная их, можно обоснованно определять компетенцию государственных органов и "наборы" публичных (социальных) услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам. Должно происходить "операциональное" дробление функций государства.

Но все это достижимо не столько путем материально-финансовых и административных "рокировок", сколько посредством активизации институтов гражданского общества. Партнерство становится для государства доминантой развития - если иметь в виду, во-первых, его связи с хозяйствующими субъектами и саморегулируемыми организациями, во-вторых, взаимодействие с общественными объединениями, партиями, в-третьих, совершенствование сотрудничества с муниципальными структурами, в-четвертых, развитие института медиаторства. Тогда круг участников государственной деятельности станет широким и противоборство личных, корпоративных и публичных интересов будет заменяться их согласованием.

В сфере экономики деятельность государства концентрируется на решении инновационных задач, и особенно развития науки и новых технологий, эффективного использования государственной собственности, поддержки среднего и малого бизнеса, определении средств регулирования и эффективности осуществляемых мер. Только гибкий выбор методов регулирования - общенормативных, программных, легализующих, нормативно количественных, поддержки и стимулирования, учетных, контрольных, "запретных" - позволяет избегать как чрезмерной бюрократизации, так и хаотических действий в экономике. Такой курс должен способствовать комплексному социально-экономическому развитию регионов. А это весьма актуально в связи с федеральной реформой.

Экономические рычаги - цены, налоги, кредиты и др. - должны побуждать хозяйствующих субъектов к активной саморегуляции, избавляя государство от давления и излишней регламентации. Уведомительный порядок вместо разрешительного, внедрение принципа "одного окна", сочетание государственного финансирования с финансовым обеспечением путем "самохозяйствования" меняют способы выполнения общественных дел.

К тому же нужно учитывать тенденцию динамичного "перемещения дел". То, что вчера находилось в орбите публичного управления (например, руководство предприятиями), ныне перешло в сферу корпоративного самоуправления. Нельзя, разумеется, без серьезных расчетов дробить, акционировать и приватизировать крупные объекты в угоду групповым интересам. В этой связи и локальные вопросы могут приобретать - временно или постоянно - более универсальное значение. К ним относятся, в частности, охрана природы, борьба с терроризмом и ряд других. Отсюда следует, что наблюдение и анализ перемен в сферах жизни требуют изменения способов их регулирования в рамках стратегических программ и на основе законодательных решений.

Так, в ходе административной реформы к началу 2004 года был проведен анализ четырех тысяч функций госорганов из пяти тысяч. Более 800 признано избыточными, 350 - дублирующими, более 500 требуют сокращения масштабов исполнения. Признано необходимым, в частности, существенно уменьшить объем лицензирования, отказаться от части функций технической инвентаризации, техосмотра автотранспортных средств, регистрации, оценки, сертификации. Большие надежды связываются с развитием саморегулируемых организаций. И простор им открывает принятый в первом чтении Федеральный закон "О саморегулируемых организациях". Это негосударственные некоммерческие организации, созданные на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров или объединяющие субъектов одного вида деятельности. Они могут разрабатывать и устанавливать правила и стандарты в своей сфере, контролировать их соблюдение, взаимодействовать с потребителями, государственными и муниципальными органами. Но вопрос в том, готовы ли они к выполнению публичных функций, не будет ли после передачи им "профильных" функций преобладать сугубо корпоративный интерес, не исчезнут ли нужные для общества функции в случае реорганизации и упразднения саморегулируемых организаций. Тем более что руководствуются они нормами Гражданского кодекса, позволяющими поступать как угодно.

Государство должно действовать согласованно с экономическими структурами. Однако необходимо учитывать, что бизнес - это не только олигархи и руководители крупных компаний, это миллионы трудящихся, занятых в организациях и предприятиях разных форм собственности. Поэтому особенно актуальна задача поддержания высокого уровня трудовых отношений, обеспечения занятости и рациональной профессиональной подготовки специалистов, создания рабочих мест. Согласованию интересов и выработке экономического курса действий способствовали бы регулярные съезды работников по отраслям, конференции отраслевых бизнес-сообществ. Подобный отечественный и зарубежный опыт есть, и это вселяет надежды.

Государственный контроль за экономической деятельностью надо совершенствовать, но не столько путем увеличения жестких административных проверок, сколько эффективным функциональным путем. Придется, видимо, создавать единую систему государственного контроля с включением в его орбиту разных видов организационно-функционального контроля (финансового, экологического, санитарного, промышленного и т.д.).

Особое значение приобретает деятельность государства в социальной сфере, которая резко отстает. Политика, направленная на реализацию прав граждан, обеспечение высоких жизненных стандартов, по-новому ставит вопрос о механизме оказания публичных услуг. К сожалению, данное явление слабо изучено, и потому в процессе оказания комплекса таких услуг необходимо определить их природу, виды, субъекты, порядок предоставления, стандарты, формы финансирования государственных, муниципальных учреждений и предприятий. Во Франции, например, система публичных услуг выступает доминантой деятельности государства.

Стратегической задачей является своего рода экологизация всей деятельности государства. Понимание этой тенденции позволит считать ее всеобщей, а не "приписанной" к одному ведомству. Пока же практика иллюстрирует состояние "расщепленности" государства как целостной системы.

Подчеркнем еще раз: организация управления государственными делами по целям и результатам служит осью для всех органов и организаций. Индикаторы деятельности, учитывающие международные стандарты качества жизни, экологии и др., позволят определять реальную динамику государственных состояний.

Конституционный принцип народовластия служит целью и основой управления государственными делами. Его игнорирование или недооценка чреваты серьезными социальными последствиями. Государственные органы лишаются общественной поддержки, и намечаемые ими меры не получают признания граждан. Слабый учет интересов многих слоев населения снижает эффективность всей государственной деятельности. Руководители, должностные лица и служащие привыкли говорить с людьми в приказном тоне, не хотят и не умеют их убеждать и организовывать. Поэтому нужен решительный поворот в отношениях публичной власти с гражданским обществом.

Предстоит последовательно решить ряд взаимосвязанных задач: а) в законах и положениях о госорганах надо полнее отразить их обязанности содействовать участию граждан в управлении; б) наладить обучение госслужащих и депутатов основам политико-правового поведения; в) разработать и сделать доступной систему правового просвещения для населения; г) улучшить взаимодействие государственных органов с партиями и другими общественными объединениями; д) проводить постоянный анализ меняющегося отношения населения к публичной власти и формировать его в соответствии с политическим курсом. Следует более внимательно учитывать факторы, порождающие критику и отчуждение граждан от власти, и добиваться признания и поддержки ими конкретных программ и действий.

Неустанное укрепление демократической базы публичной власти путем реализации права граждан участвовать в управлении государством достигается разными способами: открытостью и информированностью; широким привлечением граждан к выработке решений; поддержкой общественных инициатив; "диалогами" и "круглыми столами"; умением преодолевать конфликтные ситуации и достигать договоренностей; ориентацией исполнительных органов на обеспечение прав граждан; созданием "публичных служб" в государственных органах.

Государство не может быть "одиночкой" в выполнении своих функций и потому периодически приглашает или допускает других партнеров. Напомним, что в 60-х годах ХХ века в нашей стране осуществлялась передача некоторых государственных функций общественным организациям. В настоящее время также наблюдается тенденция "подключения" других субъектов к деятельности государственных институтов. Третейское разбирательство, согласительные и иные комиссии - пример отдельных каналов такого участия. Намечается расширение досудебных процедур в арбитражном судопроизводстве, в том числе посредничества, для упрощения порядка рассмотрения споров.

Отмеченное явление наблюдается и в сфере управления. Доказательством служит Рекомендация Комитета министров Совета Европы (5 сентября 2001 г.) "Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами" путем применения посреднических и примирительных процедур. Во Франции в муниципальных домах юстиции и права разрешаются мелкие споры, готовятся изменения порядка разводов супругов с помощью медиатора. Словом, институт медиаторства набирает силу.

Государственный суверенитет
и императивы мирового сообщества

Лишь в Древнем мире государства могли ограничивать свою деятельность внутренними границами, хотя и тогда у них были некоторые внешние дела. Постепенно объем их увеличивается, и в XIX веке международное право, союзы государств становятся важным фактором развития многих из них. С середины ХХ века ситуация еще более меняется, и мировое сообщество постепенно формирует мощную систему регуляторов. Сеть международных структур, с одной стороны, и расширяющийся спектр международно-правового регулирования - с другой, обусловливают дальнейшее возрастание роли внешних функций государства. Эти функции все более тесно переплетаются с внутренними функциями государства, а отсюда - заметно меняются международно-правовые характеристики государства.

В условиях усиливающейся глобализации возникают актуальные планетарные проблемы, в решении которых заинтересованы все государства. Продовольствие, окружающая среда, защита прав человека, производственная кооперация, мощные и универсальные финансовые потоки, борьба с международными конфликтами и терроризмом - вот некоторые из таких проблем. Они являются "сквозными", поскольку их решение обеспечивается как внутри, так и вне государства, хотя в последнем случае непременно при согласованных действиях. Появляющиеся в процессе реализации этих проблем международно-правовые императивы необходимо выполнять. Вопрос в том, как государство адаптируется к тому всеобщему публичному интересу, который аккумулирует и его национальные интересы.

В международном праве принцип самоопределения наций и народов и суверенитета государств получил полное признание. Этот принцип закреплен как в национальных конституциях, так и в международно-правовых документах. Идея незыблемости суверенитета государств в международных отношениях означает, что суверенная воля государств является единственным правообразующим фактором регулирования международных отношений в решении вопросов их участия в международных союзах и организациях.

Наряду с этим в последние десятилетия стали развиваться концепции ограничения государственного суверенитета ввиду усиления роли наднациональных структур. Приводятся доводы: глобализация в широких масштабах и необходимость международной защиты прав человека. Другой подход связан с нарастающими хозяйственными процессами. Ю. Хабермас считает, что уплотнение всемирных связей выводит за национально-государственные рамки регулирование деятельности людей. Норма уже не есть проявление суверенитета и служит лишь фактором снижения неопределенности, и тогда демократическое государство как бы заменяется "государством частного права", а место его норм занимают правила глобального саморегулирования.

С такой позицией согласиться нельзя, поскольку государство, во-первых, сохраняет мандат на полномочия, переданные им международным структурам, и в любой момент может им воспользоваться (таков смысл ст.79 Конституции РФ); во-вторых, участие государства в международных структурах расширяет сферу его деятельности в рамках их международной компетенции и возможности международной защиты национальных интересов; в-третьих, государство не теряет свойств публичности, сохраняя ее как социальную систему, и соучаствует в обеспечении всеобщих (глобальных) публичных интересов - безопасности, экономики и т.д.

Действительно, совокупность международных структур - союзов, организаций, содружеств и объединений - создает новую государствоведческую ситуацию. Их многообразие позволяет государствам находить и использовать гибкие формы государственно-правовой интеграции. Исследования показывают, сколь ощутимым является их воздействие на государственную деятельность. Предметы ведения государства, многие государственные дела становятся и предметом деятельности международных структур, и сегодня искусственное их разделение далеко не всегда оправданно. В чем это выражается?

Во-первых, меняются содержание и объем внешних функций государства: наряду с обороной резко усиливается функция международного сотрудничества. Оно охватывает, по сути, все стороны жизни государств. Внутренние и внешние функции приобретают характер смежных по целому ряду областей. К тому же категория "правовое пространство" как бы раздвигает территориальные рамки деятельности государств.

Во-вторых, происходит тесное институциональное взаимодействие, когда международные структуры в рамках своей компетенции вплотную соприкасаются с компетенцией национально-государственных структур. Всегда ли удачно определены их компетенционные рамки, верно ли адаптируются к новым реалиям министерства, ведомства, местные органы и хозяйствующие субъекты? Каковы процедуры их взаимодействия? Эти вопросы требуют специальных исследований.

Так, например, проект Конституции Европейского Союза, который в основном одобрен в конце 2003 года, предусматривает новые шаги в направлении демократии и прозрачности, с одной стороны, и усиления дееспособности - с другой. Председатель Еврокомиссии будет избираться Европарламентом. Вводятся штатные должности министра иностранных дел и Председателя ЕС. Хартия основных прав станет составной частью Конституции. Будут точнее разграничены все уровни компетенции. Расширится участие Европарламента в принятии решений.

В-третьих, происходит интенсивное сближение принципов, институтов и норм национального (внутреннего) и международного права. Появляются общие предметы регулирования (например, применительно к обеспечению прав человека, свободы предпринимательства, организации местного самоуправления, судов), и согласованность правовых норм, преодоление коллизий становятся актуальной задачей. В России этого пока не удается добиться в полной мере и надо - по опыту Франции и Финляндии - больше внимания уделять механизму имплементации международных норм, распространению своего национально-правового опыта, повышению уровня международно-правовых знаний граждан, чиновников, депутатов, предпринимателей.

Примечательно, что и международное право становится более дифференцированным под влиянием национального права.

В-четвертых, расширяются легальные возможности государств выдвигать и решать как свои национальные, так и общерегиональные и глобальные проблемы. Международные структуры в основном приспособлены к учету инициатив государств и адекватному на них реагированию. Правда, ООН, ОБСЕ и другие структуры не всегда оказываются к этому готовыми, что показали события в Югославии и Ираке. Институты СНГ также могли бы более эффективно и оперативно реагировать на подобные ситуации, поскольку созданы механизмы обеспечения коллективной безопасности государств - участников Содружества.

Отмеченные тенденции стали особенно ощутимыми в последние десятилетия. После окончания холодной войны и противостояния двух социально-экономических систем появляются новые возможности для сотрудничества государств. Их во все большей степени объединяют общие принципы устройства, внутренней и внешней политики, правовых систем. Проект обсуждаемой европейской стратегии безопасности содержит требования такого миропорядка, который основывается на эффективном принципе многосторонности. Объективный анализ и оценка нового содержания государственного суверенитета и новых международных императивов позволяют обеспечивать мир и прогрессивное развитие всех стран нашей планеты.

Как менять структуру государства

Многолетний опыт убедительно свидетельствует о малой эффективности изменений только отдельных органов и структур. И в условиях советской власти, и в современный период при таких перестройках утрачивается понимание целостности государства и его структуры: теряется ориентация на стратегические цели и задачи государства. Организационная и функциональная "суета" обходится стране, экономике и людям очень дорого.

По нашему мнению, при модернизации государственных институтов следовало бы учитывать две главные исходные позиции. Первая - концепции развития государства и его цели, функции и задачи в разных сферах общественной жизни. Вторая - системность организационно-функциональных изменений, их связи как элементов структуры государства. Без этого намечаемые перемены будут иметь частный и локальный характер, как, впрочем, нередко и бывает.

Продолжение федеральной реформы потребует дальнейшего совершенствования федеративных отношений и соответствующих институтов. Полновесное применение и правильное толкование статей 71-73 Конституции РФ связано с упорядочением разграничения и сочетания предметов ведения Федерации и ее субъектов как объектов государственного воздействия. Поскольку речь идет о государственных делах двоякого рода - осуществляемых на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, реализацию известных законов об общих принципах организации государственных органов субъектов РФ и местного самоуправления следует сочетать с корректировкой ряда тематических законов (Бюджетного, Налогового кодексов и др.), с последовательным "операционным" делением предметов ведения в подзаконных актах, в положениях об органах исполнительной власти.

По-прежнему актуален вопрос о субъектах РФ. Дело сводится не только к основаниям и процедурам их укрупнения и сохранения прежних актов, органов, средств. Федеральные округа, в отличие от прежних экономических районов СССР, пока больше выступают в качестве административно-координационных центров. Сближение их с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ позволяет улучшить экономическую координацию регионов. Глубокая проработка критериев административно-территориального деления и приведение классификации населенных пунктов и территорий в соответствие с нынешним уровнем развития - в повестке дня, а упорядочение внутренних границ должно стать следующим шагом.

Следует активизировать формы взаимодействия центра и регионов и последних между собой, требует совершенствования институт представительства субъектов Федерации и их органов на федеральном уровне.

Очевидно, будет развиваться организация публичной власти. Она может происходить, во-первых, путем укрепления единства государственной власти и совершенствования взаимодействия ее ветвей, принятия федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. Во-вторых, путем поиска нового соотношения между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией в системе исполнительной власти. Формирование в результате административной реформы новой системы федеральных министерств с соподчинением им специализированных органов и учреждений для оказания публичных услуг потребует изменения и упрощения системы органов в субъектах Российской Федерации. Думается, окажутся излишними многочисленные комиссии и советы при Президенте, Правительстве, ряд межведомственных советов.

В-третьих, в организации законодательной власти возможно усилить представительские и контрольные функции палат Федерального Собрания. В-четвертых, завершение судебной реформы сопряжено с разработкой концепции специализированных судов и, прежде всего, административных. Упорядочение юрисдикции разных судов и ее разграничение можно сочетать с формированием территориальных юридических центров, объединяющих в одном месте оказание юридических услуг гражданам (загс, нотариат, адвокатура) и работу прокуратуры и мировых, районных, городских судов.

Вполне естественно, что изменения в организации и деятельности государственного аппарата потребуют системы, а не разрозненных мер и действий. Совершенствование статуса государственных органов означает принятие или изменение соответствующих статутных законов и положений, оно потребует регулирования новой компетенции, введения комплекса административных процедур, в том числе делегирования полномочий, организационных регламентов, правил принятия и выполнения решений, порядка информационного обеспечения всех уровней. Реформа государственной службы призвана "одухотворить" аппарат - новые законы, административные регламенты работы служащих, их стимулирование должны дать высокий эффект.

С этим же связан комплекс вопросов обеспечения правомерности действий госорганов и служащих. Предотвращению и преодолению коррупции будут способствовать закон о борьбе с коррупцией и меры определения коррупциогенности законодательства. Совершенствование процедур досудебного и судебного рассмотрения споров, обжалования актов и действий, преодоления юридических коллизий открывает путь для кардинального решения проблемы ответственности. Ответственность органов и их работников за невыполнение установленных показателей и совершение неправомерных действий (бездействия) должна быть неотвратимой.

Важнейшее направление деятельности государственного аппарата - его демократизация. Реализация конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами, о чем говорилось выше, должна включать доступ к управлению и информации. Нужен закон об открытости (гласности) работы государственных органов, о доступности для граждан их информации, об обращениях граждан, о порядке рассмотрения их споров с государственными и муниципальными органами. Нельзя исключать принятие федерального закона об отношениях органов публичной власти с гражданами.

В этом же направлении следует рассматривать формы взаимодействия государства и его органов с институтами гражданского общества. Диалоги, "круглые столы", обсуждение решений, совместные программы, координация действий, социальный контроль, использование общественного мнения, взаимное представительство - таковы методы совместной деятельности.

Совершенствование взаимодействия с местным самоуправлением требует новых подходов. Связи с общественными объединениями и партиями, отраслевыми экономическими ассоциациями и бизнес-структурами должны быть более эффективными. Все это не обессиливает, а напротив - укрепляет государство в его служении обществу.

Очевиден вопрос: будут ли такие перемены основанием для изменения формы правления в стране? Думается, да. И здесь оптимальным вариантом может стать переход к парламентско-президентской республике с ее аналогами в субъектах Федерации.

Новые "правовые образы" государства

Общепризнанной аксиомой стало положение: государство и право связаны между собой. Эта связь - органическая, без которой их существование невозможно. Государство издавна считалось создателем права, но его "родительские гены" постепенно ослабевают. С возникновением концепции правового государства появляются новые образы государства, которые более или менее верно отражают реальные процессы. Приверженность этой концепции усиленно доказывают все европейские государства в последнее полустолетие и особенно государства Восточной Европы и Российская Федерация. И в конституциях, провозглашающих разделение властей, и в законодательстве, обеспечивающем приоритетное обеспечение прав человека, находят четкое отражение элементы этой концепции. Сложнее, конечно, обстоит дело на практике, когда авторитарные и бюрократические действия препятствуют ее реализации.

Следует также отметить более глубокую и даже в чем-то самостоятельную линию укрепляющихся связей между правом и гражданским обществом. Право получает еще более мощные источники возникновения и гарантии развития. И все же взаимоотношения права с государством сохраняют доминирующее значение, поскольку отражают наиболее важные социальные связи в обществе как внутри страны, так и за рубежом, в мировом сообществе. Каковы главные стороны их взаимного существования?

Бесспорно, сохраняется роль государства как единственного "правообразователя" законодательных и иных норм. Но, как уже отмечалось, ему приходится использовать более широкий круг источников правообразования, предлагаемых институтами гражданского общества, институтами прямой демократии. Договорные нормы и локальные акты расширяют сферу саморегулирования. Сказывается и давление общественного мнения. Публичный интерес получает более емкое правовое выражение.

В последние годы в Европе делается акцент на высокую степень регулятивности принципов права. Их полное и последовательное воплощение исключает, по мнению профессора Карла Экштайна, детальные нормы в законах и иных актах во избежание их беспрерывных изменений и восполнения пробелов. Эти нормы чиновники и власти должны освоить. Такое суждение можно только приветствовать, но его все же надо связывать с подробной регламентацией прав и обязанностей госорганов, хозяйствующих субъектов для сдерживания привычного потока подзаконных актов и волюнтаристских решений и действий в силу административного усмотрения.

В Конституции РФ это отражено весьма отчетливо. В отраслях права правовые образы государства приобретают еще более многоликий характер. В Гражданском кодексе регулируется участие Российской Федерации и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. В этих отношениях названные субъекты выступают на равных началах с гражданами и юридическими лицами. Федеративное государство и его субъекты проявляют себя как публичные юридические лица, специфика которых требует специальных исследований. От их имени могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти в пределах их компетенции. И здесь есть предмет для анализа. Ответственность Федерации и ее субъектов по своим обязательствам установлена в рамках принадлежащего им на праве собственности имущества (ст.124-126 ГК).

Трудовой кодекс РФ отражает три образа государства, подразумевая закрепление государственного регулирования трудовых отношений (ст.2), федеративного аспекта регулирования (ст.26) и разграничение полномочий в данной сфере между органами государственной власти РФ и органами власти Федерации и ее субъектов.

В Земельном кодексе РФ регулируются полномочия Российской Федерации в целом и ее субъектов в области как земельных отношений, так и их собственности на землю. В отдельных статьях закрепляются соответствующие полномочия федеральных и региональных органов. В Семейном кодексе РФ установлено: семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства (ст.1). Семейное законодательство - двухуровневое (ст.3), компетенция госорганов закреплена в императивной форме.

Как видно, правовые образы государства неодинаково выражены в разных отраслях. Они представлены то в общем нерасчлененном виде, как единая обязанность государства в родовом смысле, то в виде федерального и регионального уровня или же закрепления статуса госорганов, действующих от имени государства. Мандат государственных органов имеет три основания - презюмируемый, предполагаемый, прямо установленный в законе в виде статуса уполномоченного органа исполнительной власти (например, п.3 ст.13 ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"), путем уполномочивающего мандата Правительства. Такова практика возложения на федеральные министерства и иные органы выполнения международных обязательств Правительства РФ в связи с заключением международных договоров и соглашений. Другой конкретный пример - Постановление Правительства РФ от 9 сентября 2002 г., которым утверждены Правила исполнения Минфином РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) госорганов либо их должностных лиц.

Все это, вместе взятое, отражает тенденцию усиления "правовой связанности" государства и его структур. Государственные органы, должностные лица, служащие и все организации в большей степени опираются на закон, а не подзаконные акты и административное усмотрение. Деятельность на основе и во исполнение закона должна стать главной юридической формулой, иначе обилие правовых актов и норм можно механически отождествить с правовым порядком.

Усиление правовой составляющей государства означает осуществление принципов права и реализацию его норм, преодоление неправовых решений и неформальных действий, правового нигилизма, "не-права". Эти болезненные явления должны привлечь большее внимание и в теории, и на практике. Поэтому вполне оправданно стремление Совета Федерации создать систему мониторинга права как на стадии формирования и создания законов и других правовых актов, так и особенно на стадии их реализации. В рамках концепции и программы мониторинга предстоит, в частности, создать систему наблюдения путем сбора и анализа потоков правовой информации, процедуры юридической оценки бизнесом, методику реализации законов, взаимосвязанные работающие звенья, выпускать оперативный "Вестник мониторинга права".

Как видно, и в настоящее время, и в перспективе связи государства с правом должны стать и будут еще более тесными и органичными.

Ю.А. Тихомиров,
первый заместитель директора ИЗиСП,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ


вверх