назад
29 июля 2016 21:10 / Москва

О кризисе федерализма в Югославии

О кризисе федерализма в Югославии

Российская общественность проявляет большой интерес к событиям, происходящим в бывшей Югославии. При этом важное значение приобретает изучение тенденций развития федерализма в этой стране как с научной, так и с практической точек зрения. Оно позволяет выявить опыт функционирования югославской федерации, который полезен и для России. Особую актуальность эта проблема приобрела в свете исчезновения с политической карты мира Союзной Республики Югославии, образованной 27 апреля 1992 г., и создания на ее основе нового государственного образования - Сербия и Черногория.
Как известно, 4 февраля 2003 г. Союзная скупщина приняла постановление о провозглашении Конституционной хартии государственного образования Сербия и Черногория. Ее принятию предшествовало утверждение данного правового акта Народной скупщиной Республики Сербия на заседании 27 января 2003 г. и Скупщиной Республики Черногория на заседании 29 января 2003 г.
В соответствии с Законом от 4 февраля 2003 г. о введении в действие Конституционной хартии государственного образования Сербия и Черногория этот правовой акт вступает в силу с момента провозглашения. Исходя из равноправия двух государств, как определено в Конституционной хартии, провозглашается создание государственного образования Сербия и Черногория.
Принятие Конституционной хартии явилось результатом компромисса политического руководства Сербии и Черногории, что прежде всего отразилось на ее временном характере. Срок ее действия установлен в три года. По истечении указанного срока Сербия и Черногория имеют право начать производство по вопросу изменения своего статуса в данном государственном образовании или процедуру выхода из его состава.
С точки зрения политико-территориального устройства новое государственное образование несет в себе черты федерации и межгосударственного союза.
В Конституционной хартии сформулированы следующие основные цели государственного образования Сербии и Черногории:
- уважение гражданских прав всех лиц;
- соблюдение и развитие человеческого достоинства, равноправие и верховенство права;
- включение в европейские структуры и прежде всего в Европейский Союз;
- согласование норм и практики с европейскими и международными стандартами;
- создание рыночной экономики, основанной на свободе предпринимательства, конкуренции и социальной справедливости; установление и обеспечение беспрепятственного функционирования единого рынка на территории каждого государства посредством координации экономических систем государств в соответствии с принципами и стандартами Европейского Союза.
Граница данного государственного образования неприкосновенна, а границы между Сербией и Черногорией являются неизменными и могут быть изменены только по их взаимному согласию.
Административным центром государственного образования признан г. Белград. Местом нахождения Скупщины Сербии и Черногории, а также Совета Министров стал также Белград, а местом нахождения Суда Сербии и Черногории был установлен г. Подгорица - столица Черногории.
Многие современные социально-экономические и особенно межнациональные проблемы Сербии и Черногории и в первую очередь межнациональные проблемы нового государственного образования не могут быть поняты и решены без анализа особенностей федеративного устройства бывшей Югославии.
Конституция Федеративной Народной Республики Югославии (ФНРЮ) 1946 г. определяла, что Югославия представляет собой "союзное народное государство республиканской формы, объединение равноправных народов, которые на основе права на отделение выразили свою волю жить совместно в федеративном государстве". В состав югославской Федерации вошли тогда шесть народных республик - Босния и Герцеговина, Македония, Сербия, Словения, Хорватия, Черногория. В составе Сербии были образованы автономный край Воеводина, а также автономная область Косово и Метохия.
Конституция закрепила основы правового положения республик и принципы их взаимодействия с федерацией.
Каждая республика имела собственную конституцию, отражавшую ее национальные особенности и в то же время соответствовавшую Конституции ФНРЮ.
16 января 1953 г. был принят Конституционный закон об основах общественного и политического устройства ФНРЮ, который не только перераспределил предметы ведения между югославской Федерацией и ее субъектами в пользу последних, но и создал новые институты в системе органов власти. Верховным органом стала Союзная Народная скупщина, состоящая из двух палат - Союзного вече и Вече производителей. Вече народов как самостоятельная палата было ликвидировано.
Конституция СФРЮ 1963 г. сделала очередной шаг к дальнейшему усилению самостоятельности республик и автономных краев. Республики получили право непосредственно сотрудничать между собой, минуя федеральные органы. Из ведения Федерации было изъято право принимать решение об изменении границ между республиками. Помимо обязанностей по обеспечению суверенитета страны, территориальной целостности и безопасности, единства общественно-экономической и политической систем, на Федерацию было возложено определение основных направлений экономического развития, регулирование развития экономики, установление пропорций между отраслями, утверждение направления и объема внешнеэкономических связей.
Дальнейшее развитие федерализма в Югославии было связано с конституционной реформой, которая проходила с 1967 по 1971 год. В этот период принимаются 42 поправки к Конституции СФРЮ, внесшие значительные изменения в организацию югославского государства. В частности, были пересмотрены некоторые вопросы федеративного устройства Югославии, расширены права республик в сфере законодательства и регулирования финансово-кредитной системы.
Конституция СФРЮ 1974 г. и принятые на ее основе республиканские конституции фактически создали правовую базу для углубления кризиса югославской Федерации и обострения межреспубликанских и этнополитических противоречий в стране. Была расширена самостоятельность республик и краев. Им передавались многие права и материальные фонды, находившиеся ранее в ведении Федерации.
Впервые на конституционном уровне было заявлено о государственности республик и автономных краев. Каждая из республик стала рассматриваться как "государство, основанное на суверенитете народа, на власти и самоуправлении рабочего класса и всех трудящихся и как социалистическое самоуправляемое демократическое содружество трудящихся и граждан, равноправных народов и национальностей".
На процессы становления и развития югославской федерации значительное влияние оказали конституционные положения о договорных основах федерализма в государстве. Общественный договор был признан основным методом согласования интересов и разграничения полномочий между Федерацией и республиками.
По мнению югославских ученых, развитие федерации в 1968-1974 гг. шло в направлении радикального преобразования СФРЮ, которая по ряду своих полномочий и процедурам принятия решений не отвечала даже требованиям конфедерации. Они обращали внимание на введение в систему организации югославской федерации способов "блокады принятия решений союзных органов посредством неограниченного и широкого права вето, которого не знает ни одна современная система в мире".
Жесткое централизованное управление экономикой, особенно в условиях многонационального федеративного государства, безусловно, неэффективно. Однако в Югославии децентрализацию экономики и процедуру принятия политических решений довели до абсурда. Это привело к ликвидации единого экономического пространства, к усилению центробежных тенденций и замыканию республик и краев в своих административно-территориальных границах. В то же время введенная система консенсуса при принятии решений союзными органами фактически означала возможное блокирование выполнения согласованных решений между республиками, краями и союзными органами власти. Введение в 1971 году института коллективного главы государства в лице Президиума СФРЮ, во главе которого находился ежегодно сменяемый председатель из числа представителей республик, еще более усилило разногласия между республиками относительно представительства в высших органах федеральной власти.
Несмотря на сопротивление сепаратистских сил, 25 января 1988 г. Скупщина СФРЮ приняла 39 конституционных поправок, которые были направлены прежде всего на усиление полномочий союзных органов власти и укрепление экономического единства страны. В частности, Союзное исполнительное вече (правительство) получило право вмешиваться в деятельность республик и краев, если они нарушали федеральные законы. В случае возникновения коллизии федеральных и республиканских законов Союзное исполнительное вече должно было обеспечивать их разрешение специальными коллизионными нормами. Если же неисполнение федеральных законов могло причинить значительный материальный ущерб, поставить под угрозу жизнь и здоровье людей, Союзное исполнительное вече было вправе непосредственно обеспечивать исполнение федеральных законов, но с обязательным уведомлением о своем решении Скупщины СФРЮ. Однако принцип консенсуса - право вето при принятии решений по наиболее важным вопросам социально-экономического и политического развития страны на уровне федерации - был сохранен с некоторыми изменениями. В последующие годы это практически парализовало деятельность союзных органов по предотвращению стремительного распада федерации.
В свою очередь, сербское руководство вынуждено было предпринять ряд чрезвычайных мер по прекращению сепаратизма в автономном крае Косово и Метохия. В соответствии с поправками к Конституции Социалистической Республики Сербии (IX-ХLIV), принятыми 28 марта 1998 г., автономные края Воеводина, Косово и Метохия были лишены права вето при внесении изменений в Основной закон Сербии, а также части законодательных, исполнительных и судебных полномочий. Причем Скупщина автономного края Косово в результате политического нажима со стороны республиканского руководства вынуждена была согласиться на фактическую отмену автономии края, что неизбежно привело к массовым демонстрациям албанцев и жертвам среди мирного населения.
5 июля 1990 г. Скупщина Сербии приняла решение о роспуске Скупщины автономного края Косово в связи с принятием ее албанскими депутатами Конституционной декларации о провозглашении Косово республикой.
28 сентября 1990 г. Скупщина Сербии приняла новую Конституцию Сербии, которая закрепила основные права и свободы всех граждан.
После выхода из состава СФРЮ Словении, Хорватии, Македонии, Боснии и Герцеговины 27 апреля 1992 г. Сербия и Черногория провозгласили образование Союзной Республики Югославии.
Причем сам процесс выхода четырех республик из состава бывшей Югославии происходил крайне драматично и сопровождался вооруженными конфликтами между регулярными войсками и республиканскими вооруженными формированиями. Ответственность за их возникновение была возложена на сербское руководство, что привело к введению экономических санкций против СРЮ и международной изоляции страны. Кроме того, резко обострился межнациональный конфликт в Косово и Метохии.
Как известно, 7-23 февраля и 15-18 марта 1999 г. во Франции происходили переговоры между делегациями Сербии и косовских албанцев на основе мирного плана Контактной группы по бывшей Югославии (Россия, США, Франция, Великобритания, ФРГ и Италия). Переговоры завершились отказом делегации Сербии подписать те разделы Промежуточного соглашения по миру и самоуправлению в Косово, которые предусматривали ввод в Косово военного контингента под политическим управлением Совета НАТО.
24 марта 1999 г. страны НАТО, нарушив суверенитет СРЮ и нормы международного права, начали разрушительные бомбардировки страны, которые продолжались 78 дней. В результате страна оказалась на грани экономической катастрофы.
10 июня 1999 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию 1244, в которой подтвердил свою приверженность суверенитету и территориальной целостности Союзной Республики Югославии. В то же время Резолюция потребовала, чтобы СРЮ приступила к ускоренному выводу войск с территории края и прекращению репрессий против албанского населения.
В соответствии с Резолюцией 1244 в Косово была введена международная администрация, которая осуществляет полный контроль на территории края.
На фоне резкого обострения социально-экономических и политических проблем в СРЮ политическое руководство Черногории поставило вопрос о независимости Республики. Отметим, что к началу 2002 года Черногория уже имела собственную валюту (евро), независимые от союзных органов таможенную службу и полицию.
В результате сложных переговоров между политическим руководством Сербии и Черногории при участии представителя Европейского Союза были подготовлены Исходные основы переустройства отношений между Сербией и Черногорией, которые подписали 14 марта 2002 г. представители Союзной Республики Югославии, Сербии и Черногории. Данное соглашение было положено в основу Конституционной хартии государственного образования Сербия и Черногория от 4 февраля 2003 г.
В соответствии с Конституционной хартией высшим представительным органом государственного образования является однопалатная Скупщина Сербии и Черногории, которая состоит из 126 депутатов. Из них 91 депутат представляет Сербию и 35 депутатов - Черногорию. В первые два года после принятия Конституционной хартии депутаты избираются из состава Народной Скупщины Сербии, Скупщины Черногории и Союзной скупщины. В последующий период депутаты Скупщины Сербии и Черногории должны избираться на основе прямого всеобщего избирательного права.
Президент и Председатель Совета Министров избираются Скупщиной Сербии и Черногории и несут ответственность перед ней.
В целях предотвращения монопольного представительства в высших органах власти представителей одного государства введен ряд ограничений. Так, председатель Скупщины и его заместитель не могут быть из одного государства. Причем председателем Скупщины не может избираться на два срока представитель одного государства. В свою очередь, Президент и председатель Скупщины не могут быть из одного государства.
В соответствии с Конституционной хартией Скупщина государственного образования должна в течение пяти дней со дня своего формирования принять закон о Суде Сербии и Черногории. Суд формируется на паритетных условиях. В его состав должны входить судьи из Сербии и Черногории с высшим юридическим образованием и опытом практической работы в сфере юстиции не менее 15 лет.
Суд Сербии и Черногории разрешает споры по вопросам разграничения компетенции между государствами, принимает решения в качестве суда высшей инстанции по жалобам граждан о нарушении их прав и свобод, а также о соответствии конституций государств Конституционной хартии государственного образования Сербия и Черногория. Решения Суда имеют обязательный характер и не подлежат обжалованию.
Конституции и законы Сербии и Черногории, регулирующие вопросы компетенции государственного образования, должны быть в установленный срок согласованы с положениями Конституционной хартии, имеющей высшую юридическую силу.
Таким образом, Югославия с точки зрения разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами прошла сложный и противоречивый путь: от жесткого централизованного управления был совершен переход к договорным основам федерализма, децентрализации управления (полагаем, чрезмерной), системы консенсуса при принятии решений федеральными органами и наделению субъектов федерации, в том числе краев, атрибутами государственности. В конечном счете это привело к распаду СФРЮ и образованию Союзной Республики Югославии и других независимых государств.
Кризис федерализма в стране продолжался с еще большей интенсивностью и после образования Союзной Республики Югославии. В его основе лежал прежде всего процесс дальнейшего ослабления роли союзных органов и перераспределения их полномочий (порой вопреки конституционным нормам) на республиканские органы. Причем он еще более усилился в результате вооруженных действий стран НАТО против СРЮ и введения международной администрации в Косово и Метохии. Этому в немалой степени способствовал политический кризис в Сербии (несостоявшиеся выборы Президента, убийство премьер-министра) и победа на выборах в Скупщину Черногории сторонников ее независимости. Неизбежным следствием кризиса федерализма в Югославии стало решение о прекращении деятельности Союзной Республики Югославии и создании на ее основе временного государственного образования Сербия и Черногория, которое несет в себе черты федерации и межгосударственного союза.

В.П. Шрам,
старший научный сотрудник
отдела зарубежного законодательства ИЗиСП,
кандидат экономических наук




вверх