назад
28 июля 2016 18:37 / Москва

О кодификации и кодексах

О кодификации и кодексах

                      

Масштабное и динамичное развитие законодательства в России и иностранных государствах придает особую актуальность выбору форм законодательных и иных правовых актов, а также их сопоставлению и соотношению. Накопление громадного нормативного материала обостряет проблему согласованности норм и отраслей законодательства, их доступности для граждан и правильного применения. Сказанное объясняет интерес к такой форме упорядочения законодательства, как кодификация, и кодексам как ее "венцу". Причем именно сравнительный правовой метод позволяет расширить рамки анализа.

Отечественная доктрина
и практика кодификации

В отечественной истории можно выделить несколько видов крупных сводных актов и правил, отражавших и закреплявших этапы правового развития. Не будет преувеличением сказать, что "Русская Правда" первого тысячелетия в обобщенном виде содержала нормы обычного права, позднее уставы Новгорода и Пскова стали выражением общих правил. Судебники 1497 и 1550 годов - образец первых русских кодексов в сфере гражданского, торгового и уголовного права, судопроизводства в период создания централизованного государства. Усилиями Петра I и Екатерины II впоследствии были созданы важные сводные акты. А ХIХ век дал новые образцы кодификации: творчество М.М. Сперанского выразилось в Полном собрании законов и Своде законов Российской империи. Новые государственные институты были закреплены в Основных законах 1906 года.

В первые годы советской власти разрабатываются и принимаются новые кодексы - Трудовой и Семейный (1918), Уголовный, Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный, Кодекс законов о труде (1922), Гражданско-процессуальный, Лесной (1923). После образования Союза ССР были изданы Основные начала уголовного законодательства, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс, Таможенный кодекс и многие уставы кодификационного характера. Все они были общесоюзными актами, что ознаменовало первый этап формирования законодательства с помощью базовых актов.

Второй этап кодификации полнее отражает федеративные принципы законодательства, кодифицируются одновременно и общесоюзные, и республиканские нормативно-правовые акты. В 60-70 годах принимаются 16 Основ законодательства и в строгом соответствии с ними - кодексы союзных республик, в которых почти отсутствовала какая-либо специфика. Создаются Собрания законодательства и Своды законов СССР и республик.

В юридической литературе тех лет понятие "кодификационный акт" используется для обозначения и основ, и кодексов, и уставов, и положений, что и тогда вызывало спорные оценки ученых-юристов.

Авторы учебников советских лет рассматривали кодификацию как основную форму систематизации законодательства, в рамках которой наряду с инкорпорацией создается новый обобщенный акт. Он становится опорой системы норм и актов и призван заменять нормы и акты прошлого времени.

В настоящее время отмеченная тенденция в основном сохранилась, и в научной литературе кодификация традиционно рассматривается в широком смысле как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативно-правового акта. В рамках всеобщей, отраслевой и специальной кодификации как особой содержательной формы упорядочения актов кодификационный акт как нормативно-правовой акт сводного характера охватывает и основы законодательства, и кодексы, и уставы, и положения, и правила. К видам систематизации относят учет, инкорпорацию и консолидацию и соответственно сборники и собрания законов и подзаконных актов, а также свод законов.

В законодательстве нашей страны за последнее десятилетие резко возрос удельный вес кодексов. Их действует два десятка. По предмету регулирования условно можно выделить кодексы жизнеобеспечения человека и общества (Гражданский, Бюджетный, Таможенный, Трудовой, Семейный), природоресурсные (Земельный, Водный, Лесной), правоохранительные (Уголовный, Уголовно-исполнительный, три процессуальных кодекса и КоАП), транспортные (Воздушный, КТМ). В субъектах Федерации есть свои кодексы - Библиотечный, Музейный, Трудовой и др. Ведется подготовка других кодексов - образовательного, социального, о недрах и даже кодекса о государственном регулировании экономики.

Возникает вопрос: удачно ли избирается предмет регулирования с помощью кодексов, отвечают ли они по форме и структуре своему назначению?

Кодекс - это разновидность закона. Его отличает, во-первых, полнота регулирования отношений в какой-либо сфере, во-вторых - единообразие регулирования, в-третьих - закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых - отражение крупных юридических теорий и концепций, в-пятых - лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения.

Пока не ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов. Нередко кодекс "возникает" на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по сути, нечего кодифицировать.

Есть и федеративный аспект. Принятие в ряде субъектов Российской Федерации кодексов (Библиотечного, Избирательного, Музейного, Трудового и др.) неоправданно. Допускается дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции. Форма кодекса неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений.

Сложной является проблема соотношения кодекса с другими законами. Одна линия - кодекс и законы в рамках отрасли законодательства, другая - соотношение разных кодексов в регулировании смежных или однородных отношений. Третья - сочетание норм кодексов с нормами законов, устанавливающих статус госорганов, местного самоуправления, общественных и хозяйственных структур.

Названные соотношения возникают и существуют в большей степени на основе традиционной доктрины о "головной роли" кодекса. С формально-юридической точки зрения это не вполне правильно, поскольку нет соответствующих положений в Конституции. Долгие годы не принимается федеральный закон "О нормативных правовых актах", где кодексу может быть отведено место в этой иерархии. И приходится каждому кодексу самому провозглашать свое верховенство.

Сопоставление кодексов со структурой соответствующих отраслей дает интересную картину. Кодекс как бы представляет отрасль, служит ее "визитной карточкой". Применительно к Гражданскому кодексу на это обращал внимание Конституционный Суд РФ. Структура бюджетного законодательства установлена в Бюджетном кодексе. В части 2 ст.2 закреплен приоритет норм Кодекса перед положениями указанных актов в случае их противоречий. Унификации служат понятия и термины, применяемые в Кодексе (ст.6).

В гражданском законодательстве удачно решены комплексные проблемы. Оно состоит только из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Приоритет Кодекса усиливается положением об обязательном соответствии ему норм гражданского права, содержащихся в других законах. В первом случае речь идет, видимо, о приоритете в рамках отрасли, во втором - в межотраслевых отношениях.

К сожалению, создание многих кодексов не означает проведения глубокой кодификации. Вместо программ кодификации за каждым кодексом "вдогонку" готовится пакет законов и подзаконных актов. Подготовка Свода законов замерла: Остаются без изменений многие акты, теряющие смысл в связи с принятием кодексов. Кодексы - "тонкие" по объему регулирования. Сказывается отсутствие единых принципов и методологических подходов.

Как видно, остаются нерешенными несколько проблем. Первая: надо четко охарактеризовать природу и признаки кодексов и их место среди других законов. Вторая: готовить программы кодификации - общие и отраслевые. Третья: требуется определить роль кодексов в процессе развития законодательства, момент их подготовки и принятия по мере накопления и обобщения "нормативного материала". Четвертая: необходимо установить соотношение между различными кодексами в регулировании смежных (однородных) вопросов. Пятая: следует ускорить принятие федерального закона "О нормативных правовых актах". Шестая: оправданно создание Государственной комиссии по кодификации.

О кодексах иностранных государств

Дигесты Юстиниана явились, пожалуй, одним из первых кодексов в многовековой истории права Европы. В поручении об их подготовке было сказано о необходимости собрать и исправить все римские постановления и включить в один кодекс разрозненные тома разных авторов, устранить противоречия, дополнить и исправить то, что устарело. В 50 книгах были закреплены положения о праве и законе (в частности, формула Модестина "Позднейшие законы имеют большее значение, чем те, которые были раньше"), о функциях должностных лиц, о статусе людей, о процедурах в судах, об имущественных правилах и сделках, о браке, об опеке, о военном деле и др. Как видно, в кодексе собраны правила по многим отраслям права, и их значение как четких юридических формул подтверждено веками.

Последующие столетия право в европейских странах развивалось в русле римских принципов и постулатов. Шагом вперед был Гражданский кодекс Франции 1804 г. (Кодекс Наполеона), который на рубеже нового исторического времени содержал в систематизированном виде юридические нормы о лицах, вещах и сделках. Это - живой кодекс, и зимой 2003 года вышло в свет его 101-е издание.

По этой причине оправданно рассмотреть современный опыт Франции по кодификации законодательства, который является для нас весьма полезным и поучительным.

Как известно, кодификация является одним из способов упорядочения и обновления законодательства. Во Франции этот способ исторически пользуется большой популярностью, но его содержание во многом отличается от привычной для российской доктрины и практики формы кодификации.

Марк Суэл в книге "О кодификации" (1999 г.) выделяет ряд этапов кодификации: 1902-1948 гг. - кодификация без правил, 1948-2002 гг. - методическая кодификация. Этим занимались национальный Комитет по организации (с 1938 года), Комиссия по изучению законодательной информации (с 1943 года), Комиссия по анкетированию о ценах, об услугах. С 1948 года стала действовать Высшая комиссия по кодификации, которую возглавляет премьер-министр, в составе 15 человек - технический вице-президент, представители Госсовета, судов, Счетной палаты, Министерства юстиции, Министерства заморских территорий. Программа кодификации утверждается на ряд лет, последняя - на шесть лет.

Проект кодекса готовит министерство - по профилю, Комиссия готовит методики и осуществляет контроль. Проект кодекса в законодательной части направляется премьер-министру и обсуждается на совещании министров, затем - в Госсовет и Правительство. В итоге издается ордонанс, имеющий силу закона. Десять лет готовились девять кодексов. По словам профессора Ги Бребана в беседе с нами в Париже в декабре 2002 года, почти половина французского права кодифицирована. Теперь приступили к регламентирующим частям, то есть отдельным положениям декретов Совета Министров и Госсовета. Принят декрет о кодификации. С 1984 года начинается новый этап.

Кодификация понимается как собрание, объединение в один или несколько томов совокупности правовых норм перманентного характера, относящихся к определенной области (социальная безопасность, шахты, кредит и др.), вступивших в силу после одобрения и официального опубликования. Тексты распределяются методически, классифицируются в соответствии с объектом и по плану. Они представлены в частях, различающихся в соответствии с этим планом, следуя их природе: закон, декрет Госсовета, декрет, решение. В кодексе две части - законодательная и регламентационная.

Кодекс не создает новые правила, а охватывает только действующее право. В то же время нормы актов, не включенные в кодексы, утрачивают юридическую силу. Поставлена задача кодифицировать все французское право, обеспечивая соотношение его с международными нормами и лишь интерпретируя директивы и регламенты ЕС.

Всего за прошедшие годы было подготовлено свыше 85 кодексов и их проектов. Приведем примерный перечень действующих кодексов, согласно сайту "Законодательство Франции". Это кодексы: Административный, общей собственности, коммуникаций, жилищного строительства, выборов, окружающей среды, госслужбы, Генеральный кодекс административно-территориальных образований, коллективных процедур, интеллектуальной собственности, дорог, Аграрный, Лесной, Спортивный, урбанизма, страхования, Гражданский, Потребительский, Коммерческий, Уголовный, УПК, военной юстиции, публичного здоровья, семьи и социальной помощи, социальной безопасности, Трудовой, ГПК, Книга фискальных налоговых процедур. Есть даже Конституционный кодекс, как и в Бельгии.

Кодексы издаются разными издательствами. Наиболее крупное издательство "Dallos" формирует кодексы по-своему.

Следует отметить, что кодексы европейских стран при всей общности имеют и отличия по объему и способам регулирования*. В некоторых из них наряду с гражданскими действуют торговые кодексы. В Италии есть Навигационный кодекс, трудовые отношения регулируются Гражданским кодексом и другими актами. Нет трудового кодекса и в Германии, зато есть Социальный кодекс. Семейное право нередко выражается в нормах гражданских кодексов. В Англии предпочтение отдается законам, которые консолидируют применительно к тем или иным институтам нормы прежних актов и прецедентного права. В 2001 году Верховная Рада Украины одобрила Хозяйственный кодекс. В США кодификация в сфере гражданского, уголовного и процессуального права начиналась в штатах, где готовились и своды законов.

Одним из первых модельных кодексов стал Единообразный торговый кодекс США, разработанный Американским институтом права и Национальной конференцией уполномоченных по разработке единообразных законов штатов и одобренный в 1952 году. К 1990 году появилось несколько его обновленных редакций. Кодекс состоит из десяти разделов - продажа, торговые бумаги, банковские депозиты и инкассовые операции, аккредитивы, складские свидетельства и др. Его цель - упрощение и модернизация права, регулирующего торговые сделки, и унификация торгового права всех штатов. Кодекс - скорее модельный, нежели непосредственно регулирующий акт, ибо таковым становится лишь после одобрения законодательными органами штатов. Ряд его норм допускает альтернативные варианты. Это - не полная кодификация, а скорее собрание норм по отдельным институтам, причем без традиционных для гражданских кодексов общих положений, так как последние относятся к компетенции штатов.

Изучение иностранных кодексов очень полезно в аспекте сравнительного правоведения.

Международная кодификация - веление времени

Происходившее в ХХ веке интенсивное расширение процесса договорной унификации, отражающего формирование способов единообразного регулирования международных сделок и коммерческого оборота, позволяет вести речь о субправе. Устав и документы УНИДРУА, принципы европейского контрактного права и акты других международных структур дают основание говорить об усилении тенденции создавать "нормы будущих отношений" - те четкие формулы, которые служат моделью будущих наилучших решений. И поэтому кодексы занимают среди них все более видное место, будучи порождением согласованной воли государств-учредителей таких структур предоставить субъектам торгово-экономических отношений выбор норм не национальных систем, а вненациональной правовой системы. Тут и выбор, и свобода контракта, и императивность общего правового порядка.

Устойчивость государственного строя и экономики стран североевропейского права предопределила стойкую тенденцию к унификации. В 1880 году на территории Швеции, Финляндии и Дании вступил в силу единый Кодекс о векселе, позднее появились единые законы о торговом знаке, торговом реестре, фирме и др. В первой трети ХХ века вступают в действие единые законы о купле-продаже движимого имущества, о договорах, в 70-х годах - о торговых посредниках, о платежах в рассрочку и др. Этим актам свойственны не общие части, а конкретно-регулирующие нормы, видимо, в силу общих преимущественно историко-правовых истоков общественного сознания и жизни этих стран.

Шагом вперед в развитии кодексов как формы международно-правовой унификации стал Кодекс Бустаманте (Конвенция о международном частном праве 1928 г.), принятый на Шестой конференции американских государств. Специалисты выделяют в нем общие принципы разрешения коллизий национальных законов. Есть нормы международного публичного порядка, действующие как обязательные на территории государства, есть нормы добровольные или нормы частного порядка, исходящие от сторон контрактов и договоров. Но все же преобладают не конкретные нормы, а нормы-принципы, кодифицировавшие ранее существовавшие правила международных конвенций. Кодекс включает общие положения и четыре книги: международное, гражданское, торговое, уголовное и процессуальное право.

В рамках Содружества Независимых Государств более десяти лет действует Межпарламентская Ассамблея. Ее главное детище - модельные законы как рекомендательные правовые акты. Их уже более 100. Они могут быть полнотекстовыми или содержать лишь общие согласованные принципы и институты. Имеют смысл актов нормативной ориентации, приобретающих непосредственно регулирующее значение после рассмотрения в национальных парламентах и принятия в целом или частично. Появились и модельные кодексы, например, Гражданский и Налоговый (специальная часть - по отдельным видам налогов). Они содержат типичные правовые характеристики субъектов права, их обязанностей и ответственности, которые конкретизируются в национальных кодексах. К сожалению, использование модельных актов оставляет желать лучшего. Все это надо учитывать при подготовке и реализации Основ законодательства и типовых проектов в Евразийском экономическом сообществе.

Примечательная тенденция последних десятилетий, отражающая усиление глобальных интеграционных процессов в экономической и финансовой сферах и громадную самостоятельную роль крупнейших национальных, транснациональных компаний и корпораций, - разработка ими нового вида кодексов. К их числу можно отнести Международный налоговый кодекс Гарвардского университета, который стал гегемоном в "налоговом мире", корпоративные кодексы МБРР и МВФ, которые трансформируются в нормы национального гражданского и акционерного права. Проект корпоративного кодекса как свод норм-самообязательств для хозяйствующих субъектов в целях обеспечения их "примерной деятельности" подготовлен и в России.

Усиливаются кодификационные работы в рамках Европейского Союза. Принят, в частности, Европейский кодекс конкуренции с судебными процедурами. В конце 2002 года опубликован проект Европейской Конституции, в которой есть раздел об актах и их иерархии. С ней должны будут считаться государства-члены. Готовится Конституционный акт союзного государства России и Беларуси. Подобные конституционные акты повлияют на общую кодификацию, что становится характерным для правовых систем именно межгосударственных объединений. Кстати, в рамках Международной академии сравнительного права готовится европейский гражданский кодекс.

Как видно, интеграционные процессы в сфере экономики, торговли, финансов, экологии, культуры и др. ведут к повышению роли унифицированных актов. Кодексы приобретают значение международно-правовых и доктринальных сводных правил для регулирования общения между государствами, юридическими лицами и гражданами. Они способствуют сближению национальных законодательств.

Кодексы как профессиональные
нормы-самообязательства

Последние годы характеризуются появлением и распространением еще одного вида кодексов. Это кодексы, призванные регулировать поведение лиц определенной профессии. В них содержатся преимущественно нормы этико-морального характера, но есть и правовые нормы. Принимаются кодексы либо в пределах профессионально-трудового сообщества, либо органами, которые выражают их интересы. В любом случае они представляют собой свод правил-самообязательств, выполнение которых служит залогом успешной трудовой и производственной деятельности.

В США и европейских странах в ХХ веке появились кодексы поведения на крупных предприятиях, позже - в финансовых и иных корпорациях для формирования и поддержания высокого уровня корпоративного поведения. В нашей стране "моральные кодексы" также существовали некоторое время, а с 80-х годов после принятия закона СССР о трудовых коллективах на предприятиях стали появляться кодексы трудовой, рабочей чести. Сейчас им на смену пришли новые кодексы.

В хозяйствующих субъектах нередко создаются кодексы делового поведения. Готов корпоративный кодекс, как уже говорилось. ФКЦБ подготовила проект кодекса аудиторской этики и представила его на рассмотрение Совета по аудиторской деятельности при Министерстве финансов. В нем содержатся требования к членам аудиторских объединений. Российский союз промышленников и предпринимателей принял Хартию деловой и корпоративной этики. Около десяти лет действует Кодекс чести, принятый судейским сообществом, сейчас он обновляется. Появился Кодекс служащих. В январе 2003 г. на съезде адвокатов принят Кодекс профессиональной этики адвоката.

Как видно, в этих случаях кодексы играют роль сводных актов, консолидирующих поведение людей в рамках профессий.

* * *

Каков же общий вывод? Кодификация выступает наиболее радикальным способом упорядочения и обновления законодательства, и кодексы, естественно, занимают все более видное место в системах национальных законодательств. Об этом шла речь на российско-французском семинаре "О качестве регламентации", состоявшемся в прошлом году в Высшей школе экономики. Оправданно использование кодексов как формы унифицированного международно-правового регулирования и как способа тематического структурирования разных правовых актов. Все это объясняет интерес к дальнейшей разработке проблем теории кодификации и методологии правовой регламентации общественных отношений.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный деятель науки РФ

Э.В. Талапина,

старший научный сотрудник ИГП РАН,

кандидат юридических наук

вверх