назад
16 августа 2016 17:46 / Москва

Наука финансового права - о бюджетных расходах

Наука финансового права - о бюджетных расходах

Бабкова Ю.Б.

В статье автор обращается к истории русской финансовой мысли в целях аккумулирования взглядов ведущих представителей науки финансового права на проблемы правового регулирования бюджетных расходов. Актуальность обращения к заявленной тематике обусловлена поиском сформулированных наукой предложений, касающихся института бюджетных расходов, которые могут быть применены в современной бюджетной деятельности, осуществляемой в кризисный период.

Авторы книги "Экономический образ мышления" Пол Хейне, Питер Дж. Боуттке и Дэвид Л. Причитко вывели эту несложную максиму, ставшую эпиграфом к настоящей статье, на страницах своей книги, объясняя ее следующим: "Мы можем наблюдать факты, но для того, чтобы объяснить их причины, требуется теория. Нужна теория, чтобы отделить не относящиеся к делу факты от значимых. Фактически наши наблюдения о мире насквозь пропитаны теорией, благодаря которой мы способны находить смысл в обрушивающейся на нас какофонии звуков и красок" <1>.

--------------------------------

<1> Хейне П., Боуттке П., Причитко Д. Экономический образ мышления. М.; СПб.; Киев, 2007. С. 36.

Пожалуй, лучше и не скажешь: прежде чем обратиться к реально существующим явлениям и фактам правовой действительности, необходимо изучить теоретические подходы к рассматриваемым объектам, существующие как в настоящее время, так и в другие исторические периоды.

Несмотря на то что к настоящему времени формирование основ российской бюджетной системы в целом завершено и масштабные меры, которые были осуществлены в области бюджетной деятельности за последнее десятилетие, можно назвать глобальной перестройкой бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации, многое еще предстоит сделать.

Так, в частности, в настоящее время в условиях экономического кризиса вопросы бюджетного права, а именно бюджетных расходов, эффективности бюджетных расходов приобретают все большее значение.

Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" ставит ряд задач; в том числе в части, касающейся основных приоритетов бюджетных расходов, по его мнению, следует применять единые, прозрачные принципы, учитывающие как приоритеты государственной политики, так и полномочия ведомств по оптимизации расходов в рамках действующего законодательства <2>.

--------------------------------

<2> Парламентская газета. 2009. N 28.

В этой связи как никогда более верно и актуально обратиться к истории финансовой науки, которая представлена плеядой талантливейших ученых, многие из которых в своих учениях исследовали институт бюджетных расходов.

Как отмечает К.С. Бельский, русская финансовая мысль зародилась во времена петровских реформ <3> и была связана с именем экономиста и публициста И.Т. Посошкова, изложившего свои представления о программе финансовых, экономических и политических преобразований в своем сочинении "О скудости и богатстве".

--------------------------------

<3> Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юрист, 1994. С. 45.

Значительный подъем в развитии российской финансовой науки связан в том числе с именем В.А. Лебедева ("Финансовое право"), который так определил систему финансово-правовой науки:

- обзор государственных потребностей, понятия о финансовом хозяйстве и финансовых учреждениях;

- обозрение государственных доходов и повинностей;

- изложение устройства земского и общинного финансового хозяйства;

- рассмотрение способов покрытия чрезвычайных потребностей.

Выстроенная таким образом система финансово-правовой науки подчеркивает приоритет государственных расходов над государственными доходами. Государство мобилизует доходы не для обогащения, а лишь для покрытия расходов на текущий финансовый год. В этом состоит основное отличие публичных финансов от финансов частных <4>.

--------------------------------

<4> Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. Т. 2 (Золотые страницы финансового права России). М.: Статут, 2000. С. 15.

Необходимо отметить, что В.А. Лебедев не отождествляет государственные потребности и государственные расходы. Так, в частности, он пишет, что в каждом ведомстве свои потребности: разные предметы управления требуют для себя средств. Но не всякая вообще потребность вызывает государственный расход, так как некоторые потребности удовлетворяются местными средствами: земскими, городскими, сельскими. Кроме того, есть потребности, которые удовлетворяются личными повинностями, так что не составляют денежных расходов для казны государства.

В.А. Лебедев выражает замечательную идею о том, что, в каком объеме должны быть удовлетворяемы известные государственные потребности, это решает здравый смысл каждого государства. Желательно только одно - чтобы больше обращалось внимания на указания сведущих лиц: чем лучше все обдумано, тем лучше будет идти государственное хозяйство <5>.

--------------------------------

<5> Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. Т. 2 (Золотые страницы финансового права России). М.: Статут, 2000. С. 133.

Заметную роль в развитии финансового права в нашей стране сыграл И.И. Янжул, написавший значительную работу "Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах" (1899). Интересна мысль И.И. Янжула о познании истории через финансы; так, в частности, он пишет: "Финансы, одни финансы дают часто внутренний смысл исторических событий, внешнее выражение которых носит даже совершенно иной характер" <6>. Данное заявление подтверждает тезис об информационной сущности финансов, к которому мы еще будем обращаться в настоящей статье.

--------------------------------

<6> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. СПб., 1899. С. 3.

Более того, И.И. Янжул справедливо отмечал, что финансы являются мерилом благосостояния страны, мерилом цивилизации и именно состоянием финансов в настоящее время измеряется самое могущество государств: не в солдатах их главная сила, а прежде всего в тех могущественных средствах, которыми они могут располагать в данную минуту <7>.

--------------------------------

<7> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 35.

Однако особое внимание необходимо уделить оригинальности его подхода к определению предмета финансового права. По мнению И.И. Янжула, вопросы, касающиеся государственных расходов, следует рассматривать в курсе государственного и полицейского (административного права). И.И. Янжул полагал, что учение о государственных расходах вытекает целиком из понятия о существе государства и его обязанностях, обусловливается организацией государства, формой правления, устройством правительственных учреждений, задачами экономической политики и т.д. и как таковое полным объемом относится к государственному и полицейскому праву, ведению которых принадлежат перечисленные вопросы, а никак не к финансовой науке, имеющей совершенно специальную область исследования <8>.

--------------------------------

<8> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. СПб., 1899. С. 18, 19.

Интересны сочинения по финансовому праву С.И. Иловайского, который в своей книге "Учебник финансового права" исследовал государственные расходы, посвятив этому вопросу отдельную главу <9>. С.И. Иловайский исходил из того, что все государственные расходы можно классифицировать двояко: 1) по ведомствам, т.е. по министерствам или главным управлениям, которые заведуют этими расходами; 2) по предметам, на которые тратятся государственные деньги. Первое деление является чисто внешним и не объясняет характера государственных расходов, так как часто одно ведомство управляет весьма различными предметами, а с другой стороны, об одном и том же предмете заботятся несколько ведомств. Деление расходов по предметам объясняет смысл государственных расходов, дает точную их картину, и его можно назвать внутренним делением.

--------------------------------

<9> Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1904. URL: http://www.allpravo.ru.

Названное деление является прообразом современной ведомственной и функциональной классификаций расходов бюджетов, которые в настоящее время уже не используются. При этом С.И. Иловайский справедливо замечает, что деление по ведомствам может иметь и негативные стороны, уходящие своими корнями в проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти.

После революции начался новый этап в развитии науки финансового права, который представлен такими именами, как А.М. Гурвич, С.А. Котляревский, М.Д. Загряцков, Е.В. Ровинский, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин, Н.И. Химичева, Л.К. Воронова, В.В. Бесчеревных, О.Н. Горбунова, Т.С. Ермакова, М.В. Карасева, Е.Ю. Грачева, И.И. Кучеров и ряд других.

В 30-е годы содержание финансовой науки постепенно расширялось. В курс "Финансы СССР" включаются: 1) учение о роли финансов в социалистическом воспроизводстве; 2) учение о государственных расходах, включая учение о государственном социальном страховании и социальном обеспечении; 3) учение о государственных доходах; 4) учение о государственном кредите и государственной организации сберегательного дела; 5) учение о государственном имущественном и личном страховании; 6) учение о государственном бюджете СССР; 7) учение о государственном финансовом управлении и финансовом контроле <10>.

--------------------------------

<10> Дьяченко В.П. Товарно-денежные отношения и финансы при социализме. М.: Наука, 1974. С. 129.

Особую роль в рассматриваемый период сыграли научные труды Е.А. Ровинского. Его главные работы - "Основные вопросы теории финансового права" (1960), "Финансовая система в СССР" (1951), "Основные вопросы теории советского финансового права" (1960).

Одной из прогрессивных идей Е.А. Ровинского была идея систематизации норм финансового права применительно к общей и особенной частям, которая бы имела практическое и теоретическое значение.

Практическое значение, по мнению Е.А. Ровинского, заключалось в постановке вопроса о создании финансового кодекса, в котором были бы сосредоточены в последовательной логической системе нормы, регулирующие отношения в области финансовой деятельности.

Теоретическое значение системы общей и особенной частей финансового права заключается в том, что она способствовала бы повышению качества преподавания <11>.

--------------------------------

<11> Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1960. С. 95.

Подробно Е.А. Ровинский останавливается на вопросе финансовых правоотношений и финансовых норм, а также классификации этих институтов финансового права.

Однако автор отдельно не выделяет правоотношений, возникающих по поводу бюджетных расходов, что, на наш взгляд, было бы справедливым, но можно предположить, что такие правоотношения с учетом классификации, предлагаемой Е.А. Ровинским <12>, включаются в состав правоотношений, возникающих между финансовыми органами и предприятиями и организациями в части, касающейся бюджетного финансирования.

--------------------------------

<12> Там же. С. 139 - 142.

Заметную роль в науке финансового права сыграл М.И. Пискотин. В учебнике "Советское бюджетное право" (1971) несомненной заслугой рассматриваемого автора является подмеченная (но прямо не названная. - Ю.Б.) информационная сущность финансов - финансовые результаты развития народного хозяйства являются весьма точным качественным показателем его итогов <13>. М.И. Пискотин полагал, что нельзя не считаться с тем, что в некоторых случаях приходится сознательно идти на то, чтобы именно в данном году или в самые ближайшие годы мобилизовать в бюджет максимально возможное количество финансовых ресурсов и направлять их лишь на ограниченное число целей, имеющих жизненно важное значение. Так было в годы, предшествовавшие Великой Отечественной войне, и тем более в ходе войны, когда все было подчинено интересам обороны <14>. Такой подход обоснован и в период кризисных явлений в экономике.

--------------------------------

<13> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 23.

<14> Там же.

У М.И. Пискотина также можно найти и вполне современные соображения о необходимости удлинения горизонта планирования - перспективный финансовый план может и должен составляться по более общим ("укрупненным") показателям, чем бюджет на один год. Это позволяет сочетать перспективные задачи с потребностями конкретного года, долгосрочное планирование с необходимой гибкостью бюджетной политики <15>.

--------------------------------

<15> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 25.

Говоря о бюджетных расходах, М.И. Пискотин отмечал, что общий объем расходов, отнесенных на тот или иной бюджет, в решающей степени предопределяется количеством и величиной объектов управления, требующих бюджетного финансирования и подчиненных органам, в непосредственном ведении которых находится данный бюджет.

Принцип подведомственности расходов, имеющийся в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, по своему содержанию приближен к пониманию М.И. Пискотиным финансирования через подчинение: "Финансирование осуществляется поэтому обычно органом, которому объект подчинен, а в случаях, когда последний находится в двойственном подчинении, оно вместе с подбором кадров как раз и определяет решающую линию подчинения ("по вертикали" или "по горизонтали") <16>".

--------------------------------

<16> Там же. С. 200.

Прогрессивны и идеи М.И. Пискотина, касающиеся бюджетного процесса. Он практически предвосхитил имеющийся в настоящее время подход к формированию реестра расходных обязательств и вообще к пониманию сущности и правовых оснований для возникновения расходных обязательств соответствующего уровня.

Важное значение имеет мысль М.И. Пискотина о том, что в государственный бюджет (на этапе составления проекта. - Ю.Б.) включаются лишь такие расходы, которые в одних случаях предусмотрены законодательством (о ставках заработной платы, пособиях, пенсиях и т.п.), а в других - обоснованы в своих размерах законодательством (о ценах, тарифах, нормативах оборотных средств и т.п.), если таковое имеется.

М.И. Пискотиным был выработан ряд рекомендаций, которые, по его мнению, следовало бы внедрить в процесс составления проекта бюджета - в целом такие предложения можно было бы назвать предложениями по внедрению принципа коллегиальности. Так, например, предлагалось установить твердое правило, что проекты финансовых планов и смет министерств и ведомств подлежат обязательному обсуждению и одобрению со стороны коллегий и названных органов. Наряду с этим рекомендовалось в законодательном порядке предусмотреть случаи, когда те или иные крупные ассигнования на капиталовложения включаются в финансовые планы только при наличии положительных заключений определенных научных учреждений или независимых комиссий экспертов. При этом указывалось на необходимость установить, что для разрешения спорных вопросов, возникающих в процессе составления проектов финансовых планов и смет отраслевых органов управления, в последних создаются специальные комиссии в составе трех - пяти человек, и отмечалось, что принцип единоначалия вряд ли будет ущемлен, а качество и обоснованность решений, принимаемых по таким спорным вопросам несомненно повысятся <17>.

--------------------------------

<17> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 235.

Полагаем, что названные меры вполне могли быть интегрированы и в действующий процесс бюджетного планирования в целях повышения его качественных составляющих.

Более того, принцип эффективности использования бюджетных средств <18>, установленный в Бюджетном кодексе Российской Федерации в 1998 г. <19>, появился в 1971 г. в "Советском бюджетном праве" М.И. Пискотина, который отмечал, что "самая важная цель органов, составляющих бюджет, - повышение эффективности расходов. Она должна находиться в центре внимания соответствующих государственных органов на всех стадиях бюджетного процесса и на всех этапах составления бюджета. Но наибольшая ответственность за ее достижение ложится на финансовые органы, особенно на рассматриваемом этапе бюджетного планирования. Они призваны просматривать сквозь призму эффективности все бюджетные проектировки" <20>.

--------------------------------

<18> В ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации имеется принцип результативности и эффективности бюджетных средств (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 18. Ст. 2117).

<19> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

<20> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 242.

Важное место в науке финансового права занимают работы Н.И. Химичевой, к основным можно отнести следующие: "Правовые основы бюджетного процесса в СССР" (1966), "Субъекты советского бюджетного права" (1979). Несмотря на то что в центре научного рассмотрения Н.И. Химичевой - теоретические положения о субъектах бюджетного права, данный автор обращается и к иным институтам бюджетного права, в том числе и к вопросам о правовом регулировании государственных и муниципальных расходов <21>.

--------------------------------

<21> Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методический комплекс. М.: Норма, 2005. С. 360.

По мнению Н.И. Химичевой, выражение "государственные (и муниципальные) расходы" можно понимать в разных аспектах. Например, как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения этих функций и задач. Эти расходы имеют публичный характер. Вместе с тем данная категория имеет организационный и юридический аспекты, выступая в качестве составной части финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно деятельности по использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств.

Н.И. Химичева предлагает определение понятия финансирования государственных или муниципальных расходов, под которым она понимает урегулированное нормами права выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств, как правило, на безвозмездной и безвозвратной основе (за исключением установленных законодательством условий возмездности и возвратности), для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям <22>.

--------------------------------

<22> Там же. С. 363.

Большое значение для развития финансово-правовой науки имела научная деятельность Л.К. Вороновой. Как отмечает К.С. Бельский, монография Л.К. Вороновой "Правовые основы расходов государственного бюджета СССР" (1981) является одной из первых попыток обстоятельно разобраться в институте бюджетного финансирования <23>. Эта работа является единственным в науке финансового права фундаментальным исследованием по правовому регулированию государственных расходов.

--------------------------------

<23> Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юрист, 1995. С. 64.

Итак, расходы государственного бюджета, по мнению Л.К. Вороновой, являются экономической категорией и носят распределительный характер, выражаются в денежной форме и планомерно организуются государством. При этом бюджет представляет собой вид стоимостных (экономических) отношений, связанных с функционированием денег. При помощи денег функции государства материально опосредуются. В этой связи целью финансовой деятельности является не получение максимальной суммы доходов, а финансирование своих возрастающих потребностей, связанных с осуществлением его функций.

Особенно, на наш взгляд, важно отметить, что Л.К. Воронова обращала внимание на то, что новые расходы включаются в государственный бюджет не произвольно, по желанию руководителей бюджетных учреждений или их вышестоящих организаций, а в зависимости от значимости отрасли, увеличение расходов которой испрашивается на новый бюджетный период, в функционирующей системе органов государства <24>. Фактически, говоря об увеличении бюджетного финансирования в зависимости от значимости отрасли, Л.К. Воронова ведет речь о государственных приоритетах - термин, который мы активно используем в наши дни.

--------------------------------

<24> Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 146.

В заключение статьи необходимо привести позицию О.Н. Горбуновой, которая подходит к изучению проблем финансов и финансового права с методологических позиций общей теории управления, т.е. рассматривает финансы как инструмент, служащий формированию и функционированию системы прямых и обратных связей в обществе, как основной источник информации о всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества и государства, как основу саморегулирования и самонастройки государства и общества <25>.

--------------------------------

<25> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 13.

О.Н. Горбунова отмечает, что одним из основных принципов какого бы то ни было управления является принцип обратной связи, необходимым условием реализации которого является информационное взаимодействие между управляющим субъектом и управляемым объектом. Поэтому система управления по принципу обратной связи всегда является информационной системой, т.е. системой, способной воспринимать, хранить, использовать и передавать информацию.

Применительно к бюджетным расходам названный принцип подходит как нельзя лучше, поскольку показателем эффективности бюджетных расходов является, в широком смысле, уровень жизни населения - если государство осуществляет правильную финансовую политику в части, касающейся расходования государственных средств, значит, оно выполняет все свои расходные обязательства, создавая в обществе благоприятный социально-экономический климат. И наоборот, наличие стабильной социально-экономической ситуации, в которой государство в полном объеме реализовывает все свои функции, дает нам информацию о правильной государственной финансовой политике, основанной на управлении при помощи денег.

Так, отмечает О.Н. Горбунова, каждое государственное ассигнование должно давать просчитанную отдачу. По каждой сфере и направлению деятельности государства должен быть достигнут ожидаемый конечный результат <26>.

--------------------------------

<26> Там же. С. 26, 27.

Советский период, пожалуй, был одним из самых продуктивных в выработке теоретических положений науки финансового права.

Что касается современных исследований, вряд ли можно говорить о большом количестве работ по проблематике, касающейся правового регулирования бюджетных расходов.

Однако реформы последних десятилетий, новации, в том числе бюджетного законодательства, формируют тематику научных исследований в области финансового права, которая связана и с федеративными отношениями и с провозглашаемыми новыми принципами бюджетной деятельности, что в очередной раз подчеркивает тесную взаимосвязь институтов финансового права с жизнедеятельностью общества.

Современная действительность дает огромное количество "поводов" для рассмотрения ее через призму государственных расходов - это, прежде всего, успешное государственное развитие в целом, это и реализуемые приоритетные национальные проекты, требующие научного осмысления с позиции механизма осуществления государственных расходов, это и антикризисные затраты, которые еще предстоит изучить на предмет обоснованности и эффективности, это и политически обусловленные расходы - понятие, уже звучащее, но требующее нормативного урегулирования.

В целом можно не сомневаться в том, что у современных исследователей, интересующихся вопросами финансового права, всегда будет предмет для изучения.

Список использованной литературы

1. Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юрист, 1994.

2. Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981.

3. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.

4. Дьяченко В.П. Товарно-денежные отношения и финансы при социализме. М.: Наука, 1974.

5. Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1904.

6. Козырин А.Н. Предисловие к книге Янжула И.И. "Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах". М., 2002.

7. Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. Т. 2 (Золотые страницы финансового права России). М.: Статут, 2000.

8. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.

9. Хейне П., Боуттке П., Причитко Д. Экономический образ мышления. М.; СПб.; Киев, 2007.

10. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1960.

11. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методический комплекс. М.: Норма, 2005.

12. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. СПб., 1899.

13. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002.

 

вверх