назад
30 августа 2016 23:45 / Москва

К вопросу о соотношении финансового мониторинга и финансового контроля

К вопросу о соотношении финансового мониторинга и финансового контроля

Прошунин М.М.

В статье приведен анализ финансового мониторинга через определение финансового контроля. Автор отмечает, что с точки зрения нормативного подхода финансовый мониторинг может и должен рассматриваться и как государственный финансовый контроль, и как негосударственный (внутрихозяйственный или внутрикорпоративный) контроль, осуществляемый непосредственно субъектом финансового мониторинга.

Ключевые слова: финансовый мониторинг; финансовый контроль; противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

The article presents analysis of financial monitoring through definition of financial control. The author notes that from the viewpoint of normative approach financial monitoring may and should be regarded both as state financial control and as non-state (internal economic and internal corporate) control effectuated directly by the subject of financial monitoring.

Key words: financial monitoring, financial control, fighting legalization of criminal revenues and financing terrorism.

В настоящее время мониторинг как постоянное наблюдение за определенным объектом применяется в различных областях государственной и общественной жизни: мониторинг окружающей природы, космический мониторинг, мониторинг погоды, мониторинг предприятий и организаций. В настоящее время термин "мониторинг" широко применяется и в области правовых знаний. Вместе с тем вопросы правового содержания данного термина находятся лишь в начальной стадии изучения.

В финансово-правовой науке О.Н. Горбунова предложила одно из немногих определений финансового мониторинга как "слежение рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом..." <1>. В свою очередь, С.А. Набиев, продолжая мысль, подчеркивал, что через финансовую систему осуществляется система мониторинга - слежение рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом и, что самое важное, осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их развитие, определяя финансовый мониторинг как постоянное систематическое наблюдение, которое является универсальным средством получения информации по каналу обратной связи, представляющей информацию определенного содержания о том, каков процесс функционирования системы, каковы отклонения в финансовой деятельности системы и их причины, какие недостатки и ошибки обнаружены <2>.

--------------------------------

<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. Профобразование. М., 2003. С. 9.

<2> Набиев С.А. Теоретические аспекты и практика применения соотношения правового регулирования государственного финансового контроля и финансового мониторинга: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 191.

На наш взгляд, вопрос определения финансово-правового содержания понятия "финансовый мониторинг" - это вопрос соотношения таких категорий, как "финансовый контроль", "проверка" и "мониторинг (наблюдение)". Традиционно финансовый контроль направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти. Финансовый контроль имеет собственные методы, способы и формы реализации <3>.

--------------------------------

<3> Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. М.: ИД "Камерон", 2004. С. 121 - 122.

Финансово-правовой анализ показывает, что основным методом или способом осуществления финансового контроля выступает проверка соблюдения финансового законодательства, в том числе локальных актов субъектов финансовых правоотношений. Ю.А. Крохина выделяет шесть основных методов финансового контроля. Наряду с проверкой, методами осуществления финансового контроля является наблюдение, обследование, анализ, ревизия и финансово-экономическая экспертиза <4>. Подобный подход к месту проверки и наблюдения является превалирующим в финансово-правовой науке <5>.

--------------------------------

<4> Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 149.

<5> Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. М., 2004. С. 83.

Таким образом, наблюдение и проверка выступают способами осуществления контрольной деятельности в сфере финансов. При этом соотношение использования данных способов/методов зависит от ряда факторов: институциональной принадлежности проверяемых финансовых отношений, их субъектов, специфики деятельности и многих других.

Наглядным примером является текущий контроль, в содержании которого по сравнению с предварительным и последующим контролем преобладает наблюдение как основной способ его осуществления. В этой связи причина непрекращающихся споров финансистов-правоведов относительно момента его осуществления по отношению к объекту контроля заключается в методологически неверном подходе, предполагающем рассмотрение текущего контроля как проверочной деятельности, а не деятельности по осуществлению мониторинга. Таким образом, если в рамках предварительного и последующего контроля превалирующим является метод проверки, то при текущем контроле основную роль играет наблюдение.

В этой связи изложенные выше правовые позиции - это попытки авторов придать особое значение одному из методов осуществления контрольной деятельности - наблюдению (мониторингу), рассматривая его как самостоятельную финансово-правовую категорию, наряду с финансовым контролем, что представляется логически неверным.

Ни в финансово-правовой науке, ни в правоприменении не выделяется финансовый мониторинг как самостоятельная финансово-правовая категория, пронизывающая наряду с финансовым контролем все сферы общественных отношений, являющихся предметом финансово-правового регулирования.

Финансовое законодательство предусматривает "контроль" и "надзор", не выделяя наряду с данными понятиями в качестве самостоятельной финансово-правовой категории "финансовый мониторинг", в том числе относительно компетенции органов государственной власти, процесса осуществления финансового мониторинга.

Опасность предложенного авторами подхода заключается в том, что выделение финансового мониторинга наряду с финансовым контролем в качестве самостоятельной и равнозначной величин может привести к созданию двух параллельных контрольных систем, в которых основным методом будут выступать проверка и наблюдение (мониторинг), создание отдельных контрольных подразделений, что повлечет утрату контрольной деятельности комплексного характера.

На отсутствие финансового мониторинга как самостоятельной равнозначной финансово-правовой категории наряду с финансовым контролем указывает также отсутствие специального объекта мониторинга, наряду с контрольной деятельностью, отсутствие самостоятельного перечня методов, способов осуществления финансового мониторинга (как ранее подчеркивалось, мониторинг, или наблюдение, изначально является методом контрольной деятельности) и, наконец, отсутствие специального субъекта в рамках финансовых правоотношений, осуществляющего финансовый мониторинг в рамках соответствующих подотраслей и институтов финансового права.

На наш взгляд, в существующих работах О.Н. Горбунова и С.А. Набиев говорят скорее о необходимости формирования подобных систем во всех институтах финансового права (налоговом праве, бюджетном праве, банковском праве, страховом праве), чем о существующей действительности. Не отрицая жизнеспособность данного подхода в далекой перспективе, подчеркнем, что для создания подобного системного образования, как финансовый мониторинг, пронизывающего все финансово-правовые отношения, необходимо наличие специального субъектного состава, однородных общественных отношений, мониторинг которых будет осуществляться и наконец, специального правового инструментария. Наличие в совокупности указанных критериев позволит говорить о создании финансового мониторинга, принципиально отличающегося от финансового контроля, а не возводящего в степень один из методов осуществления последнего - наблюдение.

Вместе с тем рассмотренная авторами проблема соотношения финансового контроля и финансового мониторинга является одной из тенденций развития контрольной деятельности, которая заключается в смещении приоритетов от проверочной деятельности к наблюдению (мониторингу) за объектами контроля. Преимуществами мониторинга (слежения) по отношению к проверочной деятельности являются его всесторонность (в отличие от проверки ограниченной предметом и периодом проверяемой деятельности), непрерывность (постоянное наблюдение за объектом контроля, в то время как проверка всегда прерывный процесс) <6>, быстрота и гибкость правового реагирования, позволяющая предотвратить более серьезные финансовые нарушения.

--------------------------------

<6> Там же. С. 79.

В настоящее время правовой формой выражения данной тенденции стало закрепленное на законодательном уровне создание финансового мониторинга в рамках системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в рамках которой, как отмечают Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин, была создана система органов и организаций, система действий и мероприятий по противодействию и система нормативно-правовых актов и иных актов, регламентирующих деятельность названных органов <7>.

--------------------------------

<7> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Противодействие легализации (отмыванию) денежных средств в финансово-кредитной системе: опыт, проблемы, перспективы: Учебно-практ. пособие. М., 2001. С. 93.

В отличие от идеальной модели глобального финансового мониторинга, финансовый мониторинг для целей противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма имеет специальный субъект права, характерный только для данный системы перечень мер его осуществления, определенный объект мониторинга, что говорит о формировании самостоятельной финансово-правовой категории "финансовый мониторинг" в рамках системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Подчеркнем, что к настоящему времени система финансового мониторинга не стала объектом отдельного правового исследования на предмет определения ее отраслевой принадлежности в рамках правового регулирования. В.И. Михайлов отмечает, что противодействие легализации доходов от незаконной деятельности осуществляется в финансовой, банковской, административной, уголовно-процессуальной и других сферах деятельности <8>, однако не определяет предметы регулирования соответствующих отраслей права в преломлении к общественным отношениям в сфере финансового мониторинга.

--------------------------------

<8> Михайлов В.И. Противодействие легализации доходов от преступной деятельности: правовое регулирование, уголовная ответственность, оперативно-розыскные мероприятия и международное сотрудничество. СПб., 2002. С. 50.

В рамках международно-правового регулирования противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма Э.А. Иванов рассматривает систему международно-правовых норм, регулирующих сотрудничество государств в борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, как подотрасль международного уголовного права <9>.

--------------------------------

<9> Иванов Э.А. Система международно-правового регулирования борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем: Дис. ... д.ю.н. М., 2004. С. 11.

На наш взгляд, на основании состава финансовых органов, его осуществляющих, принципов, функций и стадий финансового мониторинга, аналогичных тем, на которых базируется финансовый контроль, можно говорить прежде всего о контрольной сущности финансового мониторинга.

Вместе с тем дает ли это нам право говорить о финансовом мониторинге как о самостоятельном виде финансового контроля? На наш взгляд, ответ на данный вопрос должен быть двояким. С точки зрения нормативного подхода финансовый мониторинг может и должен рассматриваться и как государственный финансовый контроль, и как негосударственный (внутрихозяйственный или внутрикорпоративный) контроль, осуществляемый непосредственно субъектом финансового мониторинга. Так, законодатель рассматривает обязательный контроль как функцию Росфинмониторинга. Отметим, что в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" обязательный контроль нормативно определяется как совокупность принимаемых уполномоченным органом мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции, а также по проверке этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации (государственный финансовый контроль).

В свою очередь, агенты финансового мониторинга, к которым относятся организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом (кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, лизинговые и страховые компании и т.д.), осуществляют внутренний контроль, который выражается в выявлении операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма (внутрихозяйственный финансовый контроль).

На наш взгляд, уместно говорить о финансовом мониторинге как о самостоятельном виде финансового контроля, только рассматривая в совокупности все меры, осуществляемые Росфинмониторингом и финансовыми институтами в сфере ПОД/ФТ. Продолжая мысль С.В. Запольского о том, что большая часть финансово-правовых отношений протекает в денежной форме, было бы ошибкой отрицать принадлежность к финансовым и ряда неденежных отношений, таких как финансовый контроль, охранительные финансово-правовые отношения, налоговый процесс <10>.

--------------------------------

<10> Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография. М., 2008. С. 71.

В рамках финансового мониторинга как самостоятельного вида государственного финансового контроля Росфинмониторинг осуществляет постановку на учет организаций, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, осуществляет сбор и анализ информации об операциях с денежными средствами и иным имуществом, направление данной информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований полагать, что данные операции связаны с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, и координирует деятельность их органов власти в данной сфере, в том числе надзорных органов, которые проводят проверку соблюдения агентами финансового мониторинга законодательства в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

В рамках внутрикорпоративного финансового контроля (внутрихозяйственного финансового мониторинга) агенты финансового мониторинга осуществляют комплекс мер, направленных на противодействие легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма и исключение вовлеченности данного субъекта финансового мониторинга в легализацию преступных доходов или финансирование терроризма.

Своеобразие финансового мониторинга, на наш взгляд, заключается в том, что, осуществляя внутренний финансовый контроль, агент финансового мониторинга одновременно осуществляет и государственный финансовый контроль, иными словами, выполняет агентские функции по осуществлению государственного финансового контроля. Как справедливо отмечают Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин, "обязательный контроль, осуществляемый уполномоченным органом, служит необходимым дополнением к системе обязательных процедур внутреннего контроля, которые призваны выполнять финансовые организации по отношению к своим клиентам" <11>.

--------------------------------

<11> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем". М., 2002. С. 33.

Вместе с тем сущность финансового мониторинга определяется прежде всего непосредственно деятельностью по мониторингу операций и сделок на предмет выявления противоправной деятельности, что является наиболее "сжатым" определением финансового мониторинга. В этом случае финансовый мониторинг должен рассматриваться как составная часть финансового контроля, а не как самостоятельный вид финансового контроля.

Здесь финансовый мониторинг не имеет никакого управляющего воздействия на операции и сделки, являющиеся объектом финансового мониторинга, так как результатом данной деятельности является только сбор и анализ информации, а не документальная и фактическая проверка информации, вынесение окончательного решения о причастности данной операции к противоправной деятельности и привлечении ее участников к юридической ответственности. Иными словами, из всего арсенала методов финансового контроля при усеченном финансовом мониторинге используется максимально ограниченный набор методов, а точнее единственный - наблюдение.

Кроме того, финансовый мониторинг в узком смысле слова является лишь одной из мер по противодействию легализации доходов и финансированию терроризма. Напомним, что наряду с финансовым мониторингом субъект финансового мониторинга осуществляет следующие меры: идентификацию клиентов и их выгодоприобретателей; оценку риска осуществления клиентом отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма; направляет сообщения в Росфинмониторинг; противодействует финансированию терроризма и экстремистской деятельности; документально фиксирует и хранит информацию об операциях, подлежащих обязательному и факультативному мониторингу; проводит обучение по вопросам финансового мониторинга. Таким образом, здесь финансовый мониторинг выступает как составная часть механизма финансового контроля в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а не его самостоятельный вид.

Таким образом, на наш взгляд, финансовый мониторинг, являющийся по содержанию контрольной деятельностью, следует рассматривать как вид и как часть финансового контроля в зависимости от объема мер, осуществляемых в рамках финансового мониторинга. В настоящее время финансовый мониторинг представляет сформировавшуюся совокупность урегулированных, прежде всего финансово-правовыми нормами, общественных отношений в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В свою очередь, финансовый мониторинг как правовое явление, охватывающее общественные отношения в рамках предмета правового регулирования финансового права, только начинает "выкристаллизовываться", находясь в начальной стадии своего развития.

 

вверх