назад
01 марта 2018 16:45 / Москва

Избирательное право: институт или подотрасль конституционного права?

Статья посвящена исследованию места избирательного права в системе российского права. В статье рассматриваются основания для выделения избирательного права в качестве комплексной составной части конституционного права. Автор исследует предмет, метод и источники современного избирательного права. Предлагается авторская аргументация по вопросу места и роли избирательного права в системе российского права.

Ключевые слова: система российского права, конституционное право, избирательное право, источники права, норма права, институт права, отрасль российского права.

The article is devoted to the role of election law in the legal system of the Russian Federation. The paper focuses on the fundamental principles that formulate the bases for definition of election law as a component part of constitutional law. The author investigates a subject, method and sources of contemporary election law. The author represents his personal view of the role of election law in the Russian legal system.

С конца 80-х - начала 90-х годов в России идет конституционная реформа. Переход России к новой политической системе, организации государственной власти, создание новых институтов (президента, конституционной юстиции, политических партий и т.д.) повлекли за собой и изменения в правовой системе. Объем нормативного регулирования до определенного момента не позволял выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие институт выборов. Сегодня появляются основания для выделения избирательного права, но не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной составной части конституционного права.

Ученые-правоведы все больше внимания уделяют избирательному праву уже не как институту, а как подотрасли конституционного права (наряду с парламентским правом). Развитие указанной законодательной базы приводит к образованию избирательного права.

В известной мере право отстает от фактических общественных отношений. Право легитимизирует уже сложившиеся общественные отношения. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в сегодняшних правоотношениях роль избирательного права значительно возросла и занимает одно из центральных мест.

Тем не менее вопрос о существовании такой подотрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского избирательного права в рамках конституционного права России. В науке среди ученых-юристов нет единого мнения о месте избирательного права в системе российского права.

Одна группа авторов (Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин <1>, М.В. Баглай <2>, А.С. Прудников <3>, К.В. Арановский <4>, С.Г. Сергеев <5>) рассматривает избирательное право в качестве института конституционного права.

--------------------------------

<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2006. С. 24.

<2> См.: Конституционное право / Под ред. М.В. Баглая. М.: Норма, 2009. С. 43.

<3> См.: Конституционное право / Под ред. А.С. Прудникова. М.: Юнити-Дана, 2006. С. 31.

<4> См.: Князев С.Д., Арановский К.В. Какая избирательная система нужна России? // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16. С. 36.

<5> Конституционное право / Под ред. С.Г. Сергеева. М.: Дашков и К, 2009.

Другая группа авторов (С.В. Васильев, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев <6>, Ю.А. Тихомиров <7>, А.Е. Постников <8>, А.Н. Кокотов, А.А. Югов, В.Е. Чиркин <9>) считает избирательное право подотраслью конституционного права <10>.

--------------------------------

<6> Васильев С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право. М.: Эксмо, 2010. С. 20.

<7> См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 29 - 31.

<8> См.: Конституционное право России / Под ред. А.Е. Постникова. М.: Проспект, 2009. С. 14.

<9> Конституционное право России / Под ред. В.Е. Чиркина. М.: Норма, 2009. С. 26.

<10> См.: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. М.: Норма, 2000. С. 66; Избирательное право РФ: Рабочая программа спецкурса; Избирательное право и избирательный процесс в РФ: Учебно-методический комплекс. Батайск, 2006.

Существует и третье мнение (В.И. Лысенко <11>, А.В. Иванченко <12>) о том, что избирательное право - это многоуровневая и упорядоченная совокупность правовых норм, являющихся отраслью права <13>.

--------------------------------

<11> См.: Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских странах: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995.

<12> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М.: Норма, 1999. С. 45.

<13> См.: Избирательное право Российской Федерации: Учеб. пособие. Иркутск, 2001.

Стоит согласиться с ведущими российскими учеными, определяющими конституционное право как ведущую отрасль российского права, представляющую собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые определяют организационное и функциональное единство, целостность общества <14>. Однако нормы избирательного права в количественном плане достигли колоссального размера, они содержатся во всех Конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, а также законах субъектов о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, причем эти количественные изменения переросли в качественные изменения.

--------------------------------

<14> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2006. С. 8.

Не принижая роль конституционного права как ведущей отрасли российского права, отметим, что роль избирательного права только возрастает по средствам развития, которое начиная с 1997 г. (принятия рамочного закона - Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") сформировалось в полноценную подотрасль права.

Избирательное право - динамично развивающаяся подотрасль конституционного права, на ее построение оказывают влияние конкретная политико-правовая ситуация в обществе, научные оценки, практика применения законодательства и т.д. Стоит подчеркнуть, что избирательное право имеет "властеобразующий" характер.

Избирательное право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования - основных критериев, используемых при построении права, регулирует как материальные отношения, так и процессуальные отношения.

В объект избирательного права входят общественные отношения, складывающиеся в процессе подготовки, организации и проведения выборов, а также затрагивающие межвыборный период.

Исключительный интерес с точки зрения теории и практики представляют вопросы о форме (источниках) избирательного права, избирательных процедурах и технологиях.

Сложная внутренняя структурированность избирательного права обусловлена главным образом особенностями его предмета регулирования. Предметом являются конкретные нормы законодательного обеспечения, складывающиеся в процессе выборов, включающие в себя: Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Конституции, уставы и законы субъектов Федерации; указы Президента Российской Федерации, подзаконные акты, ведомственные нормативные акты, а также сложившаяся практика их применения.

В отличие от многих зарубежных конституций, российская не содержит специальной главы об избирательном праве. Хотя отдельные главы, посвященные избирательному праву, содержались во всех Конституциях СССР и РСФСР <15>.

--------------------------------

<15> См., например: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. 1978 г.; Конституция (Основной Закон) СССР. 1977 г.; Конституция (Основной Закон) РСФСР. 1937 г.; Конституция (Основной Закон) СССР. 1936 г.; Конституция (Основной Закон) РСФСР. 1925 г. (гл. 6 "О выборах в советы"); Конституция (Основной Закон) РСФСР. 1918 г. // СПС "КонсультантПлюс".

В течение 90-х гг. XX в. сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников избирательного права. Систему нормативных правовых актов, регулирующих избирательный процесс, можно подразделить на федеральные, региональные и местные (муниципальные).

Особенности проведения выборов в представительные органы отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определяются соответственно законами субъектов Федерации и нормативными актами муниципальных образований на основе базовых принципов, установленных федеральным законодательством. Некоторые вопросы избирательного процесса в том числе урегулированы указами Президента Российской Федерации <16>.

--------------------------------

<16> См., например: Указ Президента РФ от 02.09.2007 N 1144 "О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва"; Указ Президента РФ от 29.10.1993 N 1797 (ред. от 10.01.2003) "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления"; Указ Президента РФ от 19.04.2006 N 402 (ред. от 21.08.2006) "Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва"; Указ Президента РФ от 29.02.2008 N 286 "Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва"; Указ Президента РФ от 29.02.2008 N 285 "Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края первого созыва" и др. // СПС "КонсультантПлюс".

Комплексность избирательного права как подотрасли права характеризуется тем, что нормы избирательного права носят комплексный характер, т.е. содержат и нормы других отраслей права, в частности нормы финансового, банковского, бюджетного, административного права. При этом нормы избирательного права имеют приоритет над другими нормами. Например, приоритет норм избирательного права над финансовым и банковским правом проявляется при открытии специальных избирательных счетов. Если в "обычной практике" требуется особый набор документов для открытия и ведения счета юридическим лицом <17> (в том числе сведений на предмет противодействия "отмывания" незаконных денежных средств), то при открытии избирательного счета этого не требуется.

--------------------------------

<17> См., например: Федеральные законы "О банках и банковской деятельности" от 02.12.1990 N 395-1 и "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" от 07.08.2001 N 115-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

Нормы избирательного права также соотносятся с нормами уголовного, уголовно-процессуального права и административного права, в соответствии с которыми привлечение зарегистрированного кандидата, члена избирательной комиссии допускается только с согласия прокурора (п. 4 ст. 41 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <18>).

--------------------------------

<18> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

В настоящее время в научных кругах широко обсуждается и разрабатывается единый свод избирательных норм - избирательный кодекс Российской Федерации, а в ряде регионов он уже принят и действует <19>.

--------------------------------

<19> Например, Кодекс Республики Башкортостан о выборах; Избирательный кодекс Республики Татарстан; Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов; Избирательный кодекс Приморского края; Избирательный кодекс Хабаровского края; Избирательный кодекс Белгородской области; Избирательный кодекс Владимирской области; Кодекс Костромской области; Избирательный кодекс Свердловской области; Избирательный кодекс Тверской области; Избирательный кодекс г. Москвы // СПС "КонсультантПлюс".

Особое место в источниках избирательного права занимают международно-правовые акты, устанавливающие международные избирательные стандарты <20>.

--------------------------------

<20> См., например: Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, принятая на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза 1994 г.; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г.

Другим характерным признаком избирательного права как подотрасли права является наличие институтов. Систему этих институтов можно представить в виде двух звеньев:

I. Институты общей части:

- институт политических партий.

Толчком к развитию данного института послужила конституционная реформа 14 марта 1990 г. Из преамбулы и ст. 6 Конституции СССР были исключены положения о монополии одной партии. Конституция Российской Федерации принятая 12 декабря 1993 г., провозгласила идеологическое многообразие и многопартийность (ст. 13). Данные положения получили свое развитие в последующих законах, в том числе в принятии отдельного Федерального закона "О политических партиях" от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (с последующими изменениями). Внесенные изменения в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ (ст. 7) <21> предусматривают формирование нижней палаты российского парламента исключительно по партийным спискам;

--------------------------------

<21> СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

- институт финансирования выборов.

В советский период практически все Конституции РСФСР и СССР неизменно содержали норму о государственном финансировании выборов. Однако введение в политическую борьбу элемента состязательности, а также переход помимо публичного на частное финансирование выборов, введение элементов как прямого, так и косвенного финансирования избирательных кампаний повлекли за собой выделение этих норм в самостоятельный институт. В настоящее время правоотношения, возникающие по вопросам финансирования выборов, регламентируются не только на федеральном, региональном и местном уровне, но и подзаконными нормативными актами (например, инструкциями Центрального банка России <22>, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <23>). По сравнению с первыми избирательными кампаниями современной России роль финансового ресурса постоянно возрастает <24>;

--------------------------------

<22> См., например: письмо ЦБ РФ от 5 сентября 2003 г. N 131-Т "Об Инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации", утвержденной Постановлением ЦИК РФ от 25 августа 2003 г. N 21/151-4 и согласованной с Банком России и Минфином России, а также форме договора банковского счета // СПС "КонсультантПлюс".

<23> См., например: Постановление ЦИК РФ от 21 августа 2007 г. N 26/196-5 "Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума" // СПС "КонсультантПлюс".

<24> См., например: Какителашвили М.М. Конституционно-правовые основы финансирования избирательных кампаний в представительные (законодательные) органы государственной власти в РФ: Дис. ... на соис. уч. степ. к.ю.н. 12.00.02 / Рос. гос. социальный ун-т. 2008.

- институт избирательных комиссий.

Роль избирательных комиссий в избирательном процессе перестает быть технической, что отмечают многие исследователи <25>. Повышению роли избирательных комиссий в избирательном процессе способствовало установление их статуса как органа государственной власти. Избирательные комиссии субъектов Федерации, в соответствии с принятыми законами субъектов, являются государственными органами субъектов Федерации, а некоторые из них, например в Республике Башкортостан, Калмыкия, Читинской, Костромской, Магаданской, Московской, Оренбургской, Самарской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Томской, Ульяновской областях и Ямало-Ненецком автономном округе, наделены правом законодательной инициативы. Деятельность комиссий регламентируется специальными законами субъектов Российской Федерации, что повышает их правовой статус;

--------------------------------

<25> См., например: Бузин А.Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. 2004.

- институт информации и агитации на выборах; институт доверенных лиц; институт наблюдателей на выборах.

II. Институты особенной части:

- институт избрания президента.

Развитию данного института послужила конституционная реформа 14 марта 1990 г., внесшая соответствующие изменения в Конституцию СССР. В настоящее время нормы Конституции Российской Федерации об избрании Президента России получили развитие в отдельных законодательных актах - Федеральных законах "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" и представляют собой группу однородных норм, регулирующих однородные общественные отношения;

- институт избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

- институт избрания законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- институт избрания органов местного самоуправления;

- институт голосования по открепительным удостоверениям на выборах региональных парламентов;

- институт досрочного голосования.

Углубление в предметную специфику избирательного права дает основания для включения в состав избирательного права и иных групп правовых норм.

За время становления современной избирательной системы были введены, а затем упразднены отдельные институты избирательного права, например институт избрания высших должностных лиц субъектов Федерации <26> и институт избирательного залога <27>.

--------------------------------

<26> Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 11.12.2004 N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

<27> Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 09.02.2009 N 3-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов".

Если беспредельно расширять предмет избирательного права, то можно прийти к выводу о том, что в структуру избирательного права следует включать все правовые нормы, регулирующие различные формы непосредственного народовластия. Но это, думается, будет излишне.

Из общей теории права известно, что, несмотря на взаимосвязь и единство, отрасли права не равнозначны по своему значению, объему, роли в процессе воздействия на общественные отношения <28>. Поэтому в рамках наиболее крупных правовых отраслей выделяются подотрасли. Подотрасль права объединяет несколько однородных правовых институтов, которые регулируют большую однородную часть общественных отношений <29>. Повысилась значимость избирательного права как важнейшего инструмента демократии в нашей стране, и небывалое развитие получили нормы избирательного права и по объему, и по сложности регулирования. Избирательное право - "не придуманная подотрасль права", а рожденная из политических, социальных и практических потребностей.

--------------------------------

<28> См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юрист, 2006. С. 396 - 397.

<29> См.: Теория государства и права / Под ред. Л.А. Морозова. М.: Эксмо, 2007. С. 255.

Проводя аналогии с муниципальным правом, можно указать на общие этапы выделения ряда институтов из конституционного права в самостоятельные подотрасли права. Например, муниципальное право, как и избирательное право, - относительно недавно сформировавшаяся подотрасль конституционного права. Выделение муниципального права было во многом обусловлено принятием Конституции Российской Федерации (ст. 12), которая органы местного самоуправления обособила из системы органов государственной власти.

Не претендуя на абсолютную истину, дадим авторское определение избирательному праву: это сформировавшаяся подотрасль конституционного права, представляющая собой совокупность правовых норм, которыми устанавливается избирательная система и регулируются общественные отношения, возникающие в процессе избрания должностных лиц, представительных (законодательных) органов государственной власти и местного самоуправления.

 

Автор: М.М. Какителашвили

вверх