назад
13 июля 2016 19:42 / Москва

Государственное управление: модели и реальность

Перемена ролей

Современному обществу приходится постоянно совершенствовать управление. Без этого оно как высокоорганизованная система не может обойтись. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы.

Все это требует изменений концепций и практики управления в целом и особенно государственного управления. Насколько обоснованы цели и стратегии управления, эффективно ли действуют государственные органы, какова степень участия граждан, как влияет управление на деятельность организаций - эти вопросы никогда не теряют актуальность. Наш прошлый и современный опыт дают разные ответы.

Начало XX века сопровождалось появлением новых концепций управления в обществе, когда оно отождествлялось с государственным централизованным управлением. Это давало возможность концентрировать силы и ресурсы на главных направлениях развития страны, и не случайно некоторые иностранные эксперты называют наше пятилетки примером жесткого управления по результатам. Однако сдерживалась инициатива мест, и нараставший консерватизм лишал управление его опережающего назначения.

С распадом СССР и переходом к быстрому формированию рыночных отношений по существу резко ослаб весь механизм государственного управления. Иллюзии стихийного регулирования привели к отказу от двойного подчинения органов и вертикали власти, к явному преобладанию методов менеджмента над методами управления государственными делами. И это отрицательно отразилось на экономике и социальной сфере, приведя к разрыву устойчивых связей между регионами и предприятиями, организациями.

С конца 90-х годов пришлось воссоздавать новую практику государственного управления и укреплять иерархические связи его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 924 и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г., означает новый этап развития государственного управления. Речь идет об упорядочении функций исполнительных органов и повышении эффективности управления, об ограничении государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержании саморегулируемых организаций, о доступности и открытости управления для гражданского общества. Уже осуществляются меры по этим направлениям.

Предстоит системно совершенствовать все элементы государственного управления - составы функций по уровням, статусы субъектов и участников, процедуры и регламенты деятельности, институты государственной службы и др. Это должно быть сделано во взаимосвязи на федеральном и региональном уровне, с выделением "партнерской доли" законодательных и муниципальных органов, суда, который становится активным участником отношений с управленческим аппаратом.

Надо глубже понять специфику управления в разных сферах и такую корреляцию, как меняющиеся потребности в разных методах управленческого воздействия с учетом динамики ситуаций ("больше - меньше"). Сочетание с саморегулированием должно быть обоснованным.

Составы функций. Централизация и децентрализация

Ключевой вопрос - содержание государственного управления. В широком смысле оно производно от функций государства, которые выражают его деятельность в разных сферах. Каждая из них включает в себя комплекс подфункций, выполняемых разными ветвями власти, органами и организациями. Например, в осуществлении экологической функции участвуют и законодательные, и исполнительные, и муниципальные органы, и предприятия. У каждого участника - своя "доля" выполнения общих функций. Поэтому в более узком смысле государственное управление выполняет такие функции, как легализующие, распорядительные, нормирующие, контрольные и др.

Это позволяет использовать в различных отраслях и ситуациях гибкие методы воздействия на социально-экономические процессы, на деятельность органов и организаций, на поведение людей. От правильного выбора регуляторов и меры их соотношения зависит уровень развития экономики и социальной сферы. Пока это не удается на практике, и выбор регуляторов бывает произвольным: то жестким, то мягким, то нейтральным.

Среди регуляторов административного права следует более четко различать нормы материальные и процессуальные. Компетенционные нормы с их широким спектром административного усмотрения требуют четких процедур деятельности и принятия решений, взаимоотношений всех субъектов права. Пока процедурных и процессуальных норм явно не хватает, и этот дефицит надо преодолевать.

Административно-правовые регуляторы можно условно разделить на две группы. Первая группа включает в себя собственно административные акты и нормы, с помощью которых административная власть самоорганизуется и функционирует: это статутные законы, положения об органах, правовые акты о госслужбе и др. Во вторую группу следует включать тематические административно-правовые регуляторы, "рассыпанные" по всем отраслям права и содержащиеся в тематических законах и подзаконных актах.

Все более настоятельной является необходимость формирования новых административных режимов: подвижные комбинации регуляторов - норм, статусов органов и организаций, процедур для решения устойчивых или временных задач. К ним можно отнести легализующие режимы (регистрации, аккредитации, аттестации и др.), функциональные режимы (в сфере бюджетных отношений, услуг связи и др.), контрольно-надзорные режимы, административно-международные режимы.

Следующий круг - распределение функций по видам органов исполнительной власти и отдельным органам. Это сложная задача, и поэтому в ходе административной реформы проводилась большая работа по выявлению избыточных функций, от которых можно отказаться или сократить объем и масштаб выполнения. Причем произошедшая специализация функций федеральных органов выявила ряд проблем. До настоящего времени не существует общепринятого классификатора функций. Наряду с функциями выделяются государственные услуги как способы реагирования на запросы граждан и юридических лиц. Грань пока проведена весьма условно. К тому же определение и распределение функций и услуг требует гибких процедур.

Во-первых, необходимо четко определять составы государственных функций и услуг по уровням и видам органов. Во-вторых, обоснованно решать вопрос об условиях и основаниях перераспределения полномочий и ресурсов. В-третьих, тщательно урегулировать и соблюдать процедуры передачи, наделения и делегирования полномочий. В-четвертых, обеспечивать строгую адекватность структур управления возлагаемой на них компетенции.

Обострились проблемы централизации и децентрализации, поскольку часты изменения в объеме полномочий органов исполнительной власти разных уровней. Не всегда оправдано возникают противоречия.

Курс на централизацию выражается в последние годы в разных формах. Во-первых, в концентрации законодательной деятельности на федеральном уровне, в чрезмерной детализации регламентирования вопросов в законах по предметам совместного ведения и слабой процедуре учета интересов субъектов РФ. Во-вторых, в передаче ряда полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральный уровень. В-третьих, в сохранении чрезмерного ведомственного регулирования по линии федеральных органов исполнительной власти. В-четвертых, в замене прямых выборов губернаторов и президентов субъектов РФ избранием их по представлению Президента РФ.

Параллельно или с некоторым временным разрывом происходят некоторые процессы децентрализации: сверху вниз передаются некоторые полномочия, особенно в социальной сфере, бюджетные средства, подведомственные организации и учреждения. Расширяется сфера самостоятельных действий местных органов. В субъектах РФ интенсивно развивается социальное законодательство, им передается ряд полномочий путем изменения федеральных законов. Передаются финансовые ресурсы для выполнения этих полномочий, расширяются рамки самостоятельного принятия решений. Но проблема в том, что и централистские, и децентралистские тенденции то быстро проявляются, то гаснут. Правовые и управленческие "рокировки" происходят непрерывно, чему свидетельством служат известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и Федеральный закон от 31 марта 2005 г. N 199-ФЗ с разными целевыми ориентациями.

Процессы централизации и децентрализации нельзя сводить к традиционным административным аспектам. В них явственно обнаруживаются экономические аспекты, влияющие на публичную деятельность. Над полагать, концентрация собственности в руках государства путем национализации и создания крупных государственных корпораций (путем скупки акций, слияния и т.п.) отражает экономическую централизацию. С другой стороны, приватизация и уменьшение удельного веса государственного сектора сопровождается курсом на дерегулирование. Происходит передача некоторых функций от государственных органов саморегулируемым и иным организациям. Но это не означает полного отказа от государственного регулирования, которое должно видоизменяться и более гибко сочетаться с саморегулированием.

Вопрос в том, как должны меняться в этих процессах методы государственного управления. Особое внимание должно быть уделено обновлению отношений органов публичной власти с учреждениями, организациями и предприятиями. Режимы зависят от статуса и его обновления, от организационно-правовой формы, от качества деятельности по оказанию услуг, от локальных актов.

Особую остроту приобретают отношения между органами публичной власти и бизнес-структурами. Пока их трудно признать удовлетворительными. Результаты анкетного опроса показали, что на эффективность работы предприятий влияют частые изменения федеральных правовых актов - 40,3%, актов на местном уровне - 22,9%, бездействие государственных органов - 20,8%, вмешательство государственных органов - 18,8%. Поэтому оправданы соответствующие корректировки положений и уставов, упорядочение обращений и проверок, разные формы партнерских отношений, введение четких процедур, устранение нарушений законности, повышение квалификации работников применительно к данной сфере.

Нужны четкие процедуры передачи некоторых публичных функций негосударственным институтам.

Аутсорсинг - механизм выведения некоторых видов деятельности за рамки полномочий органов путем заключения контрактов с внешними исполнителями.

Цели и результаты управления

Как и всякая деятельность, управление рискует замыкаться в собственных рамках и вращаться среди собственных действий. Тогда оно во многом утрачивает свою целевую ориентацию и ограничивает возможности эффективного воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Избежать таких отклонений можно с помощью специальных механизмов - программно-целевого управления и управления по результатам. Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыты.

Не рассматривая всех аспектов проблемы, выделим преимущественно правовой аспект. Начало положено нормативным закреплением целей государственного управления в статутных актах - законах и положениях об органах и в тематических актах - законах по сферам деятельности. Это должно быть очень обоснованно, иначе сложно определить задачи и этапы достижения целей.

Необходимо установить показатели, с помощью которых можно определить результаты управления. Полезно в этом плане "Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы", утв. 27 апреля 2005 г. В нем выделены разделы "Результаты деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования по достижению целей", "Цели деятельности Правительства РФ", "Комплекс мер по достижению целей деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования," "Региональные аспекты целей деятельности Правительства РФ", "Основные показатели сценарных условий социально-экономического развития". Определен примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования. По ряду министерств и служб даны развернутые целевые характеристики.

Другой подход представлен в разработках субъектов РФ, а именно индикативного управления социально-экономическим развитием региона. В Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. Министерства получают государственный заказ на управление. В качестве главной цели деятельности всех органов установлены обеспечение нормативного значения качества жизни, а также нормы и стандарты обслуживания, обеспеченности сетью социальных учреждений. Кроме законов и постановлений Кабинета Министров, введены процедуры анализа уровня экономической самодостаточности хозяйствующих субъектов, регламент принятия решений по развитию сети учреждений. Мониторинг процесса - налицо.

3 февраля 2005 г. принят Указ Президента Удмуртской Республики "О системе индикативного управления в Удмуртской Республике" и утвержден план работ Правительства по реализации системы индикативного управления. Разработка перечня индикаторов уровня жизни, социально-экономического положения отраслей, муниципальных образований, организаций сочетается с разработкой паспорта бюджетного учреждения и социальных стандартов. Кодификатор функций позволяет их распределять по органам и готовить регламент системы индикативного управления и регламент представления данных для мониторинга.

В Нижегородской области в рамках плана проведения административной реформы разрабатываются методики и механизмы планирования деятельности и контроля достижения ее целевых показателей, системы результативного управления подведомственными организациями.

Это положительная тенденция, но действия изолированы. Поэтому целесообразно, во-первых, совместить отраслевые и территориальные цели и показатели деятельности, иначе неизбежен их разрыв, будет затруднена оценка эффективности управления в целом; во-вторых, отразить организационно-правовые средства реализации целей и компетенции органов, иначе разорвется связь между целями и результатами. Мы уже писали о диагностике деятельности, которая означает следующее.

Анализ и оценка реализации компетенции государственного органа проводятся путем:

а) сравнения отдельных элементов нормативной компетенции и реального объема дел;

б) изучения объема бюджетного финансирования и целевого использования средств;

в) сопоставления плановых мероприятий с реально осуществленными мерами (акты, инструктаж, проверки и т.д.);

г) анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;

д) рассмотрения потоков документов, оформленных в рамках функций;

е) рассмотрения оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

ж) определения меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.

Анализ деятельности государственных служащих включает в себя:

а) оценку знания должностных обязанностей и прав;

б) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;

в) выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;

г) профессиональный уровень.

Оценку реализации правовых актов можно проводить с учетом:

а) использования норм закона как условия оптимального решения задачи;

б) правильности выбора закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;

в) правильного понимания содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение правовых рисков;

г) полноты и последовательности применения норм закона и смежных законов;

д) выявления ошибок (неверное установление предмета правового регулирования; неправильный выбор вида правового акта; слабая обоснованность правовых решений, порождающая коллизии и поспешные поправки; противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов; нарушения системных связей между актами разной юридической силы; неправильное оформление текста акта; запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов).

О статусах органов исполнительной власти

В потоке преобразований и изменений в сфере управления можно обнаружить слабость системного подхода. Наблюдаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Это выражается и в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко "перекрываются" и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.

Почти во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти отсутствуют нормы об их взаимоотношениях по "горизонтали" и "вертикали". В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.

Быстро меняются характер и объемы полномочий уровней публичной власти, но сохраняется прежнее состояние системы управленческих органов. Пока наблюдается лишь усложнение структур и создание дополнительных комиссий по взаимодействию между ними, что приводит к преимущественному движению актов между субъектами управления. Их сигналы в результате "гасятся" и почти не доходят до объектов управления, т.е. организаций и учреждений.

Экономические и социальные процессы почти не подвергаются реальным изменениям, хотя это главный показатель государственной деятельности. Иллюстрацией служит Федеральный закон N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (31 декабря 2005 г.). Внесенные, в частности, в Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" изменения в основном касаются передачи органам власти субъектов РФ таких полномочий, как регистрация граждан, содействие им в поиске работы, выплаты безработным и даже такое очевидное, как обогащение практики применения законодательства. В меньшей степени отражены регулятивные и стимулирующие воздействия на процесс занятости населения, который в действительности очень деформирован.

Необходимо определить пути и критерии совершенствования системы управления. На федеральном уровне чрезмерная специализация органов усложнила процесс принятия решений и их реализацию. Изучение законов субъектов РФ об органах исполнительной власти, принятых или измененных весной и летом 2005 г., свидетельствует о разных моделях органов. Это и президент республики, и губернатор области, и правительство, и кабинет министров, и администрация области. Действуют министерства, департаменты, управления, комитеты, государственные комитеты, агентства, агентства администрации, службы и службы администрации края, инспекции, комиссии, отделы, аппарат правительства республики, аппарат администрации области.

Такая множественность видов органов едва ли способствует упрочению единой исполнительной власти. Оправдано в этой связи провести обсуждение данной проблемы и поручить Минэкономразвития и Минрегиону подготовить предложения по примерным схемам построения органов исполнительной власти субъектов РФ. Особое внимание целесообразно уделить программно-целевому принципу их организации и деятельности, особенно в федеральных округах. Там действует много территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, причем среди них преобладают "агенты" федеральных служб с контрольными функциями.

Для преодоления этих недостатков целесообразно определить критерии создания территориальных структур и их статусы. Они в большей степени оправданы для федеральных органов, действующих в русле норм ст. 71 Конституции РФ. Для реализации положений ст. 72 Конституции РФ и соответствующих федеральных законов, видимо, более полезны программно-целевые органы с представительством органов субъектов РФ. Это позволит лучше решать проблемы комплексного социально-экономического развития регионов. Такой подход позволит совершить переход на реализацию показателей их деятельности и бюджетирование по конечным результатам и обеспечить управление комплексами отраслей, которое сейчас явно ослабло.

Необходимо более строго отразить специфику связей федеральных министерств, агентств и служб с региональными органами, действующими в тех же или смежных сферах. Это позволит обеспечить строгую корреляцию между объемом и характером полномочий Федерации и субъектов РФ и системами органов, которые их осуществляют. Сейчас далеко не всегда большому объему полномочий соответствует тот "набор" структур, который может их реализовать. Нередко обнаруживается "скопление" органов разных уровней на узком участке деятельности.

Критически оценим и устойчивую тенденцию "обрастания" органов различными комиссиями, что ведет к раздроблению ответственности. Конституционные органы утрачивают способность эффективно и полностью осуществлять свою компетенцию.

Введение административных регламентов

Длительное время управлению было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы.

Пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода.

Первый - организационные регламенты. В 2005 г. были утверждены "Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" и "Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти". На их основе в федеральных министерствах, агентствах и службах были разработаны и введены собственные регламенты. Продолжением служат другие регламенты, которые полезно вводить на федеральном и региональном уровнях, в частности взаимоотношений с партнерами, "час подписания документов", порядок разрешения разногласий.

Второй вид - это административные регламенты исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг. Уже появились первые нормативно-методические материалы для проведения этой работы. Правительство РФ приняло постановление от 11 ноября 2005 г. N 679 о порядке разработки и утверждения административных регламентов, действует план-график их работки и обсуждения в Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Критерием первоочередной разработки регламентов являются массовость исполнения функции или предоставления услуги, влияние на деятельность субъектов предпринимательства, социальная значимость, типовой характер. Имеются в виду оформление и выдача документов о юридически значимых действиях, ведение реестров, регистров, кадастров, работа с обращениями, лицензирование, выдача разрешений и т.п.

Уже подготовлены и рассмотрены проекты административных регламентов выдачи паспорта, заключений о привлечении и использовании иностранных работников. В них содержатся описанные услуги, акты - основания для ее оказания, органы, оказывающие услуги, права клиентов, последовательные действия сторон, перечни необходимых документов, основания и порядок отказа. Такая регламентация придает деятельности открытый и предсказуемый характер и позволит быстрее решать дела. Будет сокращаться сфера административного усмотрения и повышаться качество услуг, введение рационализации сочетаться с усилением административной и общественной подконтрольности, сокращение издержек.

И тем не менее предстоит решить ряд актуальных вопросов:

а) четко разграничить виды регламентов, утверждаемые по уровням публичной власти;

б) внести изменения в законодательные и подзаконные акты;

в) упорядочить использование принципа "одного окна", который пока реализуется в Москве и отдельных регионах. Главное здесь - четкие взаимосвязи участников оказания услуги и удобство ее получения;

г) повысить уровень работы организаций социальной сферы в соответствии с новыми нормативами;

д) провести обучение служащих новым регламентам и строго требовать их соблюдения;

е) принятие федеральных законов об административных регламентах и стандартах оказания государственных услуг.

И служба, и участие

Государственное управление строится на основе профессионализма, и это обеспечивает компетентное и оперативное решение дел. Гарантирует преемственность деятельности. В то же время оно должно быть демократическим по целям и методам осуществления. Признание конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами требует больших усилий для его реализации.

Государственному управлению присущ такой институт, как государственная служба. Именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принят Реестр должностей федеральной службы и другие реестры. Готовятся служебные контракты, призванные регламентировать права и обязанности служащих, показатели результативности их деятельности, меры поощрения и ответственности. Предписано урегулировать конфликт интересов, не допуская противоречий между личной заинтересованностью служащих и законными интересами общества, государства и граждан.

Тем не менее нормы плохо соблюдаются и коррупция разрастается. Среди комплекса средств ее предотвращения и устранения выделим рекомендации по анализу коррупциогенности законодательных и иных правовых актов. Оценка норм с точки зрения их влияния на сферу усмотрения и произвольных действий служащих уже приносит полезные результаты. Продолжением служит обучение служащих методам антикоррупционного анализа.

Государственные служащие должны способствовать, а не препятствовать участию граждан в управлении. Формы участия - разнообразны. Это и открытость, гласность, информированность, и деятельность общественных советов при органах управления, и публичная отчетность органов, и публичные слушания, и гражданские инициативы, и обращения граждан. Поддержка таких форм позволит преодолевать бюрократизм и стимулировать активность граждан.

Ю.А. Тихомиров,
первый заместитель директора Института
законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве РФ, заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор,
специалист по конституционному и административному праву


вверх