назад
27 июня 2016 23:30 / Москва

Глобализация и развитие экологического законодательства

1. Вклад России в развитие экологического законодательства. Окружающая человека природная среда никогда не имела установленных рубежей, кроме границ биосферы, не познанных и не освоенных человечеством. Перемещение воздуха, вод, животных, использование и деградация Мирового океана, разведка и добыча минеральных ресурсов и их применение наряду с ветровой, солнечной, ядерной энергией, опустынивание и заболачивание всегда носили наднациональный характер и привлекали внимание всемирного сообщества, требуя принятия экономических, правовых, организационных решений.

Нарастание глобального экологического кризиса обусловливается прогнозируемым и видимым исчерпанием полезных ископаемых, дефицитом чистой питьевой воды, подошедшим к критической черте загрязнением крупных городов выхлопами автомобильных газов и промышленными выбросами вредных веществ в атмосферу, массовой вырубкой лесов - зеленых легких планеты, эрозией и сокращением пашни и иных сельскохозяйственных угодий. Количественное воздействие людей на природу преобразуется в иное качество, предполагающее новые подходы к решению экологических (природоресурсных, природоохранных) проблем.

Сбывается семидесятилетней давности предсказание великого русского ученого и общественного деятеля В.И. Вернадского о превращении человечества как геологической силы в единое всепланетное образование, способное своим разумом и действиями потрясти Вселенную, в отличие от давнего прошлого, когда отдельные народы и племена были достаточно разобщены материками и океанами и не имели такой созидательной и разрушительной силы.

В области экологии глобалистика не мода, не поветрие, не увлечение, а всегда существовавшая и обостряющаяся, перезревшая необходимость: столетиями природа рассматривалась как неисчерпаемая кладовая, от которой не ждали милостей, а хватали, брали, с которой боролись. Не закончилась борьба с природой и в настоящее время: оползни и сели, сходы лавин и ледников, тайфуны и наводнения, землетрясения и извержения вулканов уносят сотни тысяч человеческих жизней и требуют предупреждения и нейтрализации вредных последствий.

Только в ХХ веке сначала возникло требование рационального, неистощительного использования природных ресурсов, а затем, во второй половине ХХ века, созрела острая необходимость охранять, беречь природу, то есть естественную, природную, всю окружающую человека среду от безудержного загрязнения и беспредельного истощения, защищать не только эмоционально, идеологически, но и профессионально, юридически.

Жители городов и сельской местности стали ощущать свою принадлежность не только к народам и государствам, но и материкам, Земле, всему мирозданию. Свою лепту в это мироощущение вносят религии, традиционные для России, - христианство, а также ислам, буддизм, иудаизм и другие. Не остается в стороне и законодательство.

Как и другие отрасли законодательства России, экологическое законодательство имеет в связи с глобализацией и экологическим кризисом свои пробелы и проблемы. К основным проблемам относятся: соотношение "ярусов" экологического законодательства - международных норм и договоров РФ, федерального и регионального законодательства, муниципальных и локальных нормативных правовых актов; инвентаризация и уяснение иерархии общепризнанных принципов и норм международного права и действующих актов национального законодательства; аккуратное, цивилизованное и своевременное включение в российское природоохранное законодательство оправдавших себя требований международного сообщества и других государств, в том числе гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные отношения при владении и пользовании участками и объектами природных ресурсов.

Рассмотрение самобытных положений российского экологического законодательства и их использование в других странах будет способствовать при помощи историко-сравнительного метода повышению нашего самосознания и расширению потенциала действия эколого-правовых требований.

В нашей стране, первой в мире, был принят в 1960 году Закон об охране природы в РСФСР, декларировавший основы природоохранной государственной и общественной деятельности, которые развиваются уже почти полстолетия у нас и в других странах. Обратим внимание: положения Закона не ограничивались природоохранными проблемами России, а имели в виду всю принадлежащую человечеству природу.

Установленные этим Законом и оправдавшие себя в дальнейшем основные направления охраны природы, отличавшиеся по тем временам достаточной новизной, сводились к следующему: охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа; Госплан РСФСР, Всероссийский Совет Народного Хозяйства, министерства и ведомства привлекают общества содействия охране природы к участию в рассмотрении планов комплексных мероприятий по использованию и преобразованию природы и проектов крупнейших строек, затрагивающих сохранность природных ресурсов; обязанности общественных инспекторов по охране природы являются почетными; включение преподавания основ охраны природы в школьные программы и в учебники; введение обязательных курсов охраны природы и воспроизводства ее ресурсов в высших и специальных средних учебных заведениях с учетом их профиля; помимо лесов, охрана и регулирование использования охватывают естественную (дикую) растительность как источник пищевых ресурсов, лекарственное и техническое сырье, семена диких растений для посева, резерв видов для введения в культуру, средства закрепления почв, существенную часть географической среды, влияющую на климат, водный режим и обогащение почвы; охрану отдельных ценных, редких и исчезающих видов растений; подлежат охране зеленые насаждения во всех населенных пунктах, а также в зеленых зонах вокруг них и вдоль дорог, как имеющие оздоровительное, защитное и культурно-эстетическое значение; вырубка этих зеленых насаждений (кроме мер ухода) или перенесение их в другие места допускается лишь в виде исключения с особого на то разрешения; охране подлежат типичные ландшафты, достопримечательные объекты живой и неживой природы как характерные или как уникальные примеры природных условий отдельных зон и физико-географических областей; исполнительные комитеты обязаны в интересах современников и последующих поколений обеспечивать сохранность образцов нетронутой природы и живописных местностей; очагов размножения и расселения ценных животных; природных объектов, ценных в историко-мемориальном и культурном отношении.

К сожалению, своевременно провозглашенные этим Законом благородные цели не были до конца реализованы в нашей стране. В США же принятый спустя десять лет аналогичный закон был подкреплен деятельностью общественных движений, множеством подзаконных актов об административных и судебных процедурах и созданием эффективного природоохранного, в том числе жесткого административного, правоохранительного механизма, что привело к консервации и существенному облагораживанию природной среды.

Положительным экологическим опытом России могут считаться принятие и осуществление грандиозных государственных природоохранных программ создания лесных полос в степных и полупустынных зонах при помощи централизованных, мобилизационных способов управления и финансирования, организация системы более ста заповедных и иных особо охраняемых территорий (по площади - крупнейшей в мире), создание российских, в том числе зональных и показательных, школ земледелия, семеноводства, лесоводства и животноводства, проведение добровольных общественных субботников и соревнований между улицами, кварталами и поселениями за призовые места в области озеленения и благоустройства, строительство гидроэнергетических, мелиоративных осушительных и оросительных систем методом народной стройки.

Кое-что из этого подвергается в настоящее время критическому анализу (порой не без оснований), предается забвению, разрушению и даже осмеянию. Но в свое время это сыграло положительную роль в организации рационального, эффективного природопользования и охраны окружающей среды, пустило свои корни, использовано творчески и в позитивном плане за рубежом.

Уникальным российским явлением стала обязательная государственная экологическая экспертиза, проводимая два десятка лет в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды.

Экспертиза: 1) родилась из неудачных попыток внедрения у нас оправдавшей себя на Западе оценки воздействия каждого предприятия на окружающую среду; 2) учитывает государственный механизм организации и контроля природопользования; 3) ее сегодняшний недостаток (как и ОВОС) - анализ лишь планируемой, но не осуществляемой деятельности; по мере дальнейшего функционирования государственной экологической экспертизы и прекращения работы устаревших предприятий этот недостаток будет сводиться на нет.

Не следует забывать и о гласности обсуждения экологических проектов: с опубликованием проектов Земельного, Водного, Лесного кодексов в 70-х гг. начинались активные дискуссии специалистов и общественности по экологическим проблемам. Известный проект века о повороте части вод сибирских и северных рек на юг вызвал резко отрицательное отношение российской, норвежской, финской и всей мировой общественности в середине 80-х гг. и был приостановлен.

Большинство указанных выше законодательных экологических новелл оправдали себя не только в нашей стране, но были применены и в других странах Африки, Азии, Америки, Европы, поскольку природоохранное законодательство, являющееся сердцевиной экологического, представляет собой уникальную и своеобразную модель сочетания мирового, федерального и регионального экологического опыта и законодательства. Этому есть несколько причин.

Многие экологические явления и связанные с ними общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании, носят не только и не столько региональный, сколько общенациональный и даже международный характер. К ним относятся мониторинг и обеспечение нормального климата и миграции животного мира, удовлетворение потребностей в пище и в чистой пищевой продукции, борьба с парниковым эффектом, вызванными им потеплением и озоновыми дырами, с трансграничными кислотными и иными загрязнениями, с землетрясениями, тайфунами, наводнениями, другими экологическими катастрофами, чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями.

Глобализация экологического права не ограничивается восприятием российского правотворчества в области охраны окружающей среды. В этой сфере велико и все более возрастает значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным сообществом за выполнение на всей ее территории, - а это одна восьмая часть всей суши и береговая линия 14 морей и двух океанов, - взятых на себя природоохранных обязательств, в том числе перешедших к ней от Союза ССР.

Ряд модельных экологических законов рекомендательного характера был предложен Россией странам СНГ посредством Ассамблеи Содружества; это - законопроекты об экологической безопасности, об экологическом образовании и культуре, о государственной поддержке сельского хозяйства, об обязательном экологическом страховании, об экологическом контроле.

Часть их была творчески воспринята в странах СНГ, некоторые отдельные нормы вошли в национальные законодательства; в российском экологическом законодательстве были применены нормы законов Украины - об экологической экспертизе, Казахстана - о землепользовании и государственном экологическом контроле, Белоруссии - об охране лесов, Грузии - об особо охраняемых природных объектах.

Российская Федерация регулирует свои экологические отношения со всеми сопредельными государствами, прежде всего с государствами СНГ, в области охраны гидроэнергетических, биологических и лесных ресурсов, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, с саранчой и другими вредителями растений, предупреждения и ликвидации вредных последствий паводков, наводнений, иных стихийных бедствий.

Совместная защита окружающей среды предусматривается в Уставе СНГ. В 1992 году странами СНГ заключено Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды. В 1996 году между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и РФ заключен договор, обязывающий их наращивать сотрудничество в области охраны окружающей среды, включая разработку и принятие единых стандартов экологической безопасности, предпринимать совместные меры по предотвращению и ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, ядерных и экологических катастроф. Эти договоренности носят достаточно общий характер, соответствуя духу и букве современного международного экологического сотрудничества.

2. Сочетание национального и глобального экологического благополучия. Процессы глобализации, являясь объективными, предполагают их анализ, предвидение как положительных - с целью учета и использования, так и негативных - с целью предотвращения - моментов и последствий. Если письменные юридические правила сравнительно легко перенимаются и проникают из одного национального законодательства в другое, то процедуры правоприменения усваиваются труднее, сложнее, а правопонимание, эколого-правовые традиции и уровень культуры еще более устойчивы и не поддаются быстрым изменениям, что следует принимать во внимание для осуществления эффективного движения вперед и реформирования экологической и правовой деятельности.

Включаясь в мировое экологическое поле, сознавая себя частью мирового сообщества, Россия становится участницей обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранного и правового сотрудничества. Проблема исполнения Россией международных экологических обязательств является достаточно острой по нескольким причинам.

Во-первых, менталитет и привычки россиян сводятся к тому, что, как подметил еще в ХIХ веке М.Е. Салтыков-Щедрин, свирепость российских законов компенсируется возможностью их неисполнения: правовые предписания не сразу становятся привычными, и для их эффективного применения требуется время для внедрения в жизнь. Спущенные сверху законодательные требования сталкиваются с устоявшимися вековыми российскими традициями и обычаями природопользования населения, с трудом овладевают массами и правосознанием.

Этим обусловливается, во-вторых, необходимость имплементации международных, включая европейские, экологических норм и стандартов в российское законодательство, которая осуществляется постоянно, но с трудом ввиду новизны проблем, уровня технической оснащенности народного хозяйства и неисполняемости значительной части природоохранных предписаний по причине их некой декларативности и размытости. Рассчитанные в западных странах на законопослушание и добровольное соблюдение гражданами, они встречаются с непониманием и отчужденностью частью российского общества, что необходимо учитывать при проведении глубоких реформ и преобразований.

В-третьих, природоохранные требования ввиду охватившего общество системного кризиса не стали приоритетными среди других общественных и государственных интересов. Имеющая большую плотность населения и развитую промышленность Европа острее страдает от отрицательных последствий научно-технического прогресса; просторы и природные ресурсы России несколько смягчают и временно отдаляют трагические проявления мирового экологического кризиса.

В-четвертых, государственный экологический надзор и контроль рассредоточены не только по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления. Это, с одной стороны, децентрализует, демократизирует исполнение глобальных требований, но, с другой, - задерживает, отдаляет их доведение до сведения исполнителей, рассредоточивает, замедляет управление охраной окружающей среды.

Один из международных общепризнанных принципов заключается в том, что каждое государство имеет право на использование природных ресурсов для целей развития и удовлетворения потребностей своих граждан, а экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов.

Принцип суверенитета государств над природными ресурсами в пределах своей территории отражен в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами" от 14 декабря 1962 г., в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года, в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года.

Ряд положений российского национального законодательства в экологической сфере имеет в настоящее время весьма актуальный характер с точки зрения реализации этого принципа и ввиду обострения глобальных природоохранных проблем, современного реформирования федерации, вхождения России в мировое сообщество: анализ этих норм показывает как попытки учесть международные правила и требования, так и отстоять свои национальные природоресурсные интересы.

В статье 71 Конституции России к ее ведению относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, метеорологическая служба. По этим направлениям, являющимся ключевыми и поэтому отнесенным к ведению России, по указанным сферам природопользования приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты.

Немаловажное значение и актуальность в настоящее время приобретают и такие полномочия России, на первый взгляд напрямую не связанные с экологией, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических), федеральная государственная собственность (в том числе на природные ресурсы) и управление ею, гражданское законодательство (внедрение частноправовых, имущественных, рыночных начал).

Это обусловлено провозглашением вслед за европейскими государствами в ст. 42 Конституции РФ прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Ответственность государства базируется на международном принципе, согласно которому хозяйственная деятельность, осуществляемая на всей его территории, не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции. Исходя из этого принципа формулируется совместная компетенция РФ и ее субъектов в ст. 72 Конституции РФ, где предусматриваются обширные предметы совместного ведения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Ответственность Федерации за свои субъекты установлена и в других зарубежных федеративных государствах. ФРГ, например, отвечая перед многочисленными европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее федеральными землями, укрепляет законодательное регулирование охраны окружающей среды на федеральном уровне и усиливает централизованное экологическое управление.

Одной из первых проблем особого рода, возникающих в области глобализации экологического права, стала унификация эколого-правовой терминологии, понятий, определений. Неоднозначными оказались и более общие правовые институты, например, распространение и получение информации, экологические правонарушения и преступления.

Самым противоречивым стало понятие "окружающая среда", под которым на Западе понимается не только природная, но и техногенная, криминальная, промышленно-безопасная и др. Российское право изначально считало окружающей средой лишь природную, естественную среду, саму природу во всех ее взаимосвязях, в том числе с человеком и человеческим обществом. Именно поэтому Закон РСФСР 1991 года исходил из этого и соответственно был назван "Об охране окружающей природной среды".

В Федеральный закон 2002 года были включены некоторые прогрессивные положения, в нем регулируются не только природные, но и природно-антропогенные и даже антропогенные (созданные человеком для обеспечения его потребностей и не обладающие свойствами природных) объекты, что может изменить российскую эколого-правовую доктрину и уже отражено в названии Закона - "Об охране окружающей среды".

Следует признать, что и в Конституции РФ уже более десяти лет используется понятие "окружающая среда", но тогда оно расшифровывалось и интерпретировалось в федеральном законодательстве именно как природная среда обитания, находящаяся под антропогенным воздействием человека.

Другим, менее значимым примером разночтения терминов может служить понятие ландшафта, под которым у нас обычно понимается рельеф или географический комплекс, типологическая, региональная система поверхностных наблюдаемых природных единиц. Это кажущееся незначительным разночтение затруднило подписание нашей стране европейского соглашения по поводу охраны ландшафтов.

В Европе ландшафт - это более сложное понятие, включающее не только рельеф, но зачастую и климат, растительность, животный мир, население и его культуру, сливающиеся в гармоничное единое целое.

Глобальный характер экологии приводит к созданию глобальных наднациональных экологических органов управления - это учреждение международных органов по охране китов, морских котиков, белых медведей и других исчезающих видов животных, а также растений; координация деятельности государств по установлению квот нефте- и газодобычи и минимальных цен на углеводородное сырье в ОПЕК; обмен технологиями использования энергии солнца, ветра, морских приливов; согласование мер поиска, обработки, транспортировки, охраны и продажи алмазов, платины, палладия, золота и других драгоценных металлов; формирование системы ограничений вредных выбросов в атмосферу, наблюдения за выбросами, взимания платы за излишки загрязнений, допущенные после 1990 года и подписания Киотского протокола; организация международных органов управления движением и спасения морских, воздушных и космических судов, очищением Мирового океана, недопущением глобальной вырубки лесов и обеспечением лесовосстановления; объединение усилий по борьбе с незаконным выращиванием конопли и других растений, содержащих наркотические или ядовитые вещества; их транспортировкой, распространением и сбытом; международный надзор за планомерным и повсеместным уничтожением химического оружия, количество которого способно уничтожить все живое на планете несколько раз; функционирование Европейского экологического арбитражного суда, европейской экологической комиссии и других европейских органов экологического взаимодействия.

В ХХ веке удалось не допустить массового применения химического, бактериологического, биологического и ядерного оружия.

Новые глобальные угрозы ХХI века - это экологический терроризм: незаконное применение дефолиантов, распространение отравляющих боевых химических веществ; точечное использование изотопов и иных радиоактивных материалов, вплоть до миниатюрных атомных бомб; заражение населения с помощью птиц и рыб инфекционными заболеваниями с целью вызвать эпидемии и эпизоотии; выжигание джунглей, сельвы, тайги; попытки взорвать крупные водосдерживающие плотины, космические аппараты и атомные электростанции.

Эти теракты могут приобретать межнациональный, межконтинентальный характер, иметь всемирные, возможно, необратимые последствия. Поэтому необходимо повышение бдительности, чтобы пресечь эти экологические угрозы, в том числе путем своевременного принятия соответствующих норм административного, уголовного, экологического права.

Кроме того, распространение и открытость международного экологического контроля приводит к созданию международных общественных объединений, таких как Гринпис, Фонд дикой природы и др., существующих на средства международных, неправительственных организаций, активно выступающих против антиэкологических действий и при необходимости широко информирующих о них международное сообщество.

Тенденции и последствия глобализации для организации природопользования и охраны окружающей среды, таким образом, весьма многообразны и в большинстве своем могут быть своевременно и правильно прогнозируемы, предсказуемы и учтены при формировании и осуществлении национальной и мировой экологической политики.

3. Мировая экономика, право и экология. Окрытие после завершения холодной войны многих государственных границ в Европе и Азии, мировая экономическая и политическая интеграция и международное сотрудничество поставили на повестку дня проблемы уяснения соотношения правового регулирования экономики, воздействия его на экологию, взаимовлияния права и экологии, экономики и экологии, заимствования оправдывающих себя во многих других государствах имущественных и иных рыночных рычагов воздействия на охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования.

Международный обмен не ограничивается сферой транснациональных загрязнений и стихийного перемещения природных объектов; межгосударственные экономические связи и торговля включают большой комплекс экологически значимых товаров, что надо иметь в виду при вступлении во Всемирную торговую организацию.

Это - добывание, продажа, транспортировка и вывоз охотничьих, в том числе пушных, трофеев, экспонатов и коллекций редких животных и растений; перекачка нефти, производимых из нее продуктов, газа, иного углеводородного сырья; экспорт пилолесоматериалов; импорт продовольствия (около одной трети от потребляемого); ввоз технологий, промышленной продукции, химических веществ, а также радиоактивных отходов для переработки.

Применение вследствие этого международных стандартов качества распространяется не только на товары, но также и на услуги экологического характера - сертификацию лесной и иной экологической продукции, внедрение экологического аудита, добровольное и обязательное страхование экологических рисков, иные формы экологического предпринимательства.

Вхождение России в мировой экологический рынок и участие в мировой конкуренции предполагают необходимость правового решения ряда новых проблем - о соответствии общепризнанным техническим требованиям экспортируемого сырья и импортируемой продукции, российских природоохранных стандартов мировым требованиям, например, в части вредных выхлопов и уровня шума автомобильных и авиационных двигателей, обеспечении надлежащего таможенного и производственного экологического контроля.

Продажа за рубеж экологических товаров приводит и к конфликту интересов в связи с контрабандой выловленных биологических ресурсов дальневосточных морей; прокладке нефтепроводов в китайском или японском, грузино-турецком или кубано-черноморском направлениях с каспийского газонефтяного месторождения; при установлении экспортных и импортных пошлин на ввоз и вывоз экологической продукции, осуществлении государственного контроля за количеством и качеством вырубки лесов финскими и китайскими компаниями.

Рыночные реформы в России, принципы конкуренции касаются и экологической сферы, в первую очередь защиты частной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы и объекты.

Актами Верховного Совета РСФСР 1991 года, указами Президента РФ 1993 года, Водным (1995 г.), Лесным (1997 г.), Земельным (2001 г.) кодексами РФ и иными федеральными законами были намечены направления разграничения собственности на природные ресурсы: на государственную (Федерации и субъектов Федерации), муниципальную и частную.

В настоящее время организуется и осуществляется деятельность комиссий для реализации Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" 2001 года, которым положено начало не только фактического, но и юридического размежевания земель в пределах Российской Федерации.

Включение в соответствии с ГК РФ земельных участков, водных обособленных объектов, древесно-кустарниковой растительности, объектов животного мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот ("в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах" - ст. 129) повышает ответственность собственников природного и иного имущества за их рациональное использование и экологическое состояние.

Государство не меньше отвечает за рынок природных объектов, за единое экономическое (добавим - и экологическое) пространство и его законодательное регулирование, обеспечение конкуренции, свободы экономической деятельности и цивилизованное развитие экологического предпринимательства без присущих порой этим процессам крайностей с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта.

Восприятие после семидесяти лет существования другой идеологии и внедрение имущественных начал природопользования должно исходить из преемственности традиций, общинных и коллективистских обычаев, не навязанных сверху и обладающих определенной инерционностью в своем историческом развитии. Духовное наследие России включает религиозное мировоззрение и отношение ко всему живому на Земле; хищническое отношение к природным богатствам противно традиционным религиям - христианству, а также мусульманству, буддизму, иудаизму и др.

Экономические рычаги экологического управления признаются эффективными, но не единственными; их дополняют создание организаций и органов наднационального масштаба, вовлечение во всемирную охрану окружающей среды региональных и муниципальных органов, утверждение в международной и национальной практике принципов международного экологического сотрудничества, установление границ юрисдикции разноуровневых органов по отношению к природным ресурсам и их охране.

Большие надежды возлагались в современном экологическом праве на совершенствование экологического управления в Федерации экономическим путем - разграничением собственности на природные ресурсы на государственную (федеральную и региональную), муниципальную и частную собственность, передачей и разграничением функций распоряжения природными ресурсами их разным владельцам.

В принципе этим подходом воспроизводится в настоящее время и во многом развивается тезис известного постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", которым преимущественно административно-командные методы управления природопользованием должны были быть заменены в основном экономическими методами управления природными ресурсами.

При этом во многом копировался положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях, но там федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно договорный, а не конституционный характер, предполагают иную правовую и экологическую культуру и оправдали себя за прошедшие мирные столетия.

При всей целесообразности и перспективности внедрения в экологические отношения гражданско-правовых, имущественных начал дают себя знать, оказывают влияние и требуют исправления: неуклюжесть и медлительность их освоения при реорганизации федеративных отношений; изначальная направленность интересов региональных собственников на разъединение, местничество, сепаратизм, а не на сплочение, что в условиях нестабильного федеративного государства представляет угрозу территориальной целостности страны и ее природы; неподготовленность общественного мнения и правовой культуры элит и всего населения.

Разграничение законодательной компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды между РФ и ее субъектами только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение ввиду упоминавшегося межрегионального характера большинства экологических проблем, решение которых предполагает не размежевание, а объединение экологических усилий.

Само владение, пользование и распоряжение природными ресурсами согласно ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; это выглядит убедительно в праве, но достаточно трудно осуществимо в действительности. Не случайно Правительство РФ призвано обеспечивать проведение единой государственной политики в области экологии согласно ст. 114 Конституции РФ.

Российской системой управления в сфере экологии восприняты два оправдывающих себя в других странах принципа. Первый - "загрязнитель платит" - означает взимание с загрязнителей платы за выбросы в атмосферу, захоронение отходов и сбросы в воды вредных веществ, имущественную, материальную ответственность за доведение территорий до состояния экологического бедствия и за его ликвидацию.

Второй принцип заключается в установлении экологической емкости окружающей среды, ее способности вмещать антропогенные нагрузки, вредные воздействия в той степени, в которой они не приводят к деградации земель и всей окружающей среды. Российским экологическим правом это воспринимается и интерпретируется в качестве определения предельно допустимых норм нагрузки на окружающую среду с учетом ее потенциальных возможностей; при организации управления охраной окружающей среды учитываются совокупное воздействие всех источников, находящихся на территориях и акваториях, и их природные особенности (ст. 27 ФЗ "Об охране окружающей среды").

4. Всемирная охрана окружающей среды. Глобальные экологические проблемы не только не минуют государственные границы, но вторгаются в регионы и муниципальные образования, из которых и состоят государства.

С одной стороны, регионы составляют другой срез законодательства, дальше отстоят от международных требований, однако именно в регионах и муниципальных образованиях реализуются эти требования, и субъекты РФ, органы местного самоуправления должны принимать их к исполнению, организовывать региональное и местное правотворчество, в том числе опережающее, в области охраны окружающей среды.

Международным принципом является установление управления и контроля на глобальном, региональном и национальном уровне за состоянием и изменениями окружающей среды на основе международных признанных критериев и параметров.

Принятие субъектами нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность, как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана, дублирующим федеральный закон, сколько (и каждый раз) необходимостью урегулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением. Дублирование в субъектах РФ федеральных норм и излишек деклараций лишь усугубляли безответственность и неуправляемость в области экологии.

Распространено это было в 90-е годы при принятии природоресурсных федеральных и региональных законов под влиянием эйфории, вызванной развалом административной системы и расцветом идей демократии, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, потере управляемости использования природных ресурсов и еще большему отчуждению их от народа.

К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2001 года, где в ст. 5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Здесь сразу встают вопросы: в какой мере, какими способами должны быть разграничены конкретные полномочия между Федерацией и ее субъектами? Без ответа на них и иные подобные вопросы эти важнейшие, вызывающие многочисленные споры, в том числе экономического характера, проблемы останутся без решения, как это и было до последнего времени.

Всемирный характер природопользования и обусловленная им всемирная охрана окружающей среды подразумевает заключение не только межрегиональных и двусторонних, но и многосторонних международных соглашений по вопросам охраны окружающей среды при организации и осуществлении природопользования (подписано сотни таких соглашений).

Условно их можно классифицировать по тематике, дающей представление об уровне и масштабах глобализации, о направлениях международного экологического сотрудничества: по вопросам создания международных экологических организаций (всего 40) - Всемирной метеорологической организации (1950 г.), Контроля за загрязнением воздуха двигателями внутреннего сгорания (1985 г.), Международного фонда по компенсациям за причиненный загрязнениями нефтью ущерб (1994 г.); об охране отдельных природных ресурсов (39) - об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.), о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц (1975 г.), о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), о биологическом разнообразии (1992 г.); о защите растений и животных от заболеваний (19) - о применении карантина растений (1960 г.), об охране животных, выращиваемых для бойни (1979 г.), о генетических ресурсах растений (1983 г.), о кодексе относительно поведения по распространению и использованию пестицидов (1984 г.), об охране домашних животных (1987 г.); об охране ресурсов Мирового океана (81) - о регулировании размеров ячеек рыболовных сетей и пределов размеров рыб (1953 г.), о рыболовстве в водах Дуная (1958 г.), Черного моря (1959 г.), северо-восточной части (1959 и 1980 гг.) и юго-восточной части Атлантического океана (1969 г.), в Северо-Западной Атлантике (1978 г.), Балтийского моря и Бельтах (1973 г.), Средиземного моря (1976 и 1980 гг.), о предотвращении загрязнений сбросами с судов (1973, 1988 и 1992 гг.), о соблюдении конфиденциальности данных, касающихся глубоководных районов морского дна (1986 г.); по вопросам радиационной безопасности (13) - о защите трудящихся от ионизирующей радиации (1960 г.), о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (1963 г.), о нераспространении ядерного оружия (1968 г.), об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986 г.).

Международными соглашениями охватывается решение проблем, связанных с использованием транспортных средств (16), Антарктики (5), космоса (4), военным использованием и уничтожением неядерного оружия массового поражения (4).

Глобальный характер окружающей среды, признание ее основой жизни на Земле предусматриваются законодательством многих стран, в том числе России, что предполагает решение вопроса о правовом наполнении, юридической значимости этих философских и географических постулатов. В российском праве использовались формулировки о природных ресурсах как общенародном достоянии, собственности народа, народов республик в составе Российской Федерации. Где находятся контуры природных объектов собственности и прав на них? Или "все вокруг колхозное, все вокруг мое"?

Дискуссии о российской конституционной формуле использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, длящиеся почти полтора десятилетия, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации."

Конституционный Суд РФ признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.

В области охраны окружающей природной среды и природопользования федерация, как способ объединения и жизни народов, должна продемонстрировать свои преимущества и особую ценность при учете географических, климатических, природных, социально-экономических и иных действительных, а не мнимых особенностей регионов и ее субъектов, при осознании того, что природа, как и экологическая безопасность, - общее благо, не имеющее административных и государственных границ. Еще в Древнем Риме солнце, ветер, море и свободно текущая вода принадлежали всем.

Сохранение, а при необходимости и усиление национальных начал природопользования, охрана и выкуп государством наиболее ценных природных ресурсов при сохранении и уважении прав частновладельцев характерны и для других развитых стран, внедривших плановое, рациональное ведение природопользования, провозгласивших защиту социальных, экологических и иных прав и свобод своих граждан.

Конгресс США систематически выделяет значительные средства на приобретение у граждан с предварительным и равноценным возмещением участков земель, водоемов и леса, включенных в национальные парки и иные государственные федеральные особо охраняемые природные территории.

Поскольку деградация и истощение природных ресурсов, всей окружающей среды имеют не только региональный и даже все чаще не национальный, а глобальный, всемирный характер, то эти проблемы обсуждаются на получивших известность и утвердивших вышеупомянутые принципы международных экологических форумах - в Стокгольме (Швеция, 1972 г.), Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.), Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.).

Помимо указанных выше там были одобрены и другие принципы охраны окружающей среды, получившие в той или иной степени отражение в российском праве: недопустимость любых видов хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы (реализуется с помощью государственной и общественной экологической экспертизы); необходимость обеспечения свободного и беспрепятственного международного обмена научно-технической информацией по проблемам окружающей среды и передовых природосберегающих технологий (в последние полтора десятилетия такой обмен осуществляется на многочисленных симпозиумах, семинарах, путем создания совместных предприятий, проведения выставок, поездок, стажировок, подписки на издания); обязанность государств оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях (оказание Россией помощи при землетрясениях в Иране, Турции, Афганистане, ликвидации отравляющих веществ во Вьетнаме и Сербии, содействия в преодолении Аральской и Чернобыльской катастроф); разрешение споров, связанных с проблемами окружающей среды, только мирными средствами (рассмотрение и регулирование споров об использовании природных ресурсов с Норвегией в связи с загрязнениями Кольского полуострова и Баренцева моря, с Эстонией и Латвией - об озерных системах, с Украиной - о косе Тузла и Азовском море, с Японией - о биологических ресурсах Охотского моря, с прикаспийскими государствами - о разведке и добыче нефти, делимитация и демилитаризация российско-китайской границы и сотрудничество в использовании примыкающих к ней природных ресурсов).

Вышеназванные принципы не могут не учитываться при обсуждении и решении проблем дальнейшего совершенствования национального экологического права и законодательства.

С.А. Боголюбов,
заведующий отделом аграрного и экологического
законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки РФ


вверх