назад
17 сентября 2016 16:34 / Москва

Формирование федералистской концепции межгосударственного сотрудничества европейских стран

Формирование федералистской концепции межгосударственного сотрудничества европейских стран

Клочкова Ю.А.

Актуальность темы обуславливается значением, которое приобрел в современном мире федерализм как форма организации государства, а также ролью, которую европейская интеграция играет в современных международных и внутригосударственных отношениях.

Европейский союз как форма межгосударственного и международного сотрудничества проявляет высокую эффективность, и принципы интеграции, способствовавшие этому, вызывают научный интерес, поскольку они дают значительный импульс развитию интеграционного объединения по федеративно-подобному образу.

В течение последних 20 лет начиная с 1986 г. (принятие Единого европейского акта) Европейский союз особенно интенсивно накапливал основополагающие принципы федерализма. Вместе с тем реализация основополагающих федеративных принципов в рамках наднациональной организацию представляет сложный процесс.

В статье отмечается, что в последнее время в области исследования теории и практики развития Европейского союза наметился явный прогресс, проявившийся в стремлении изменить привычную парадигму подобного исследования, основанную на использовании не всегда адекватного терминологического словаря.

Ключевые слова: Европейский союз, федерализм, Шуман, Суд Европейских сообществ, Лиссабонский договор.

Actuality of the topic is substantiated by the importance which was acquired by federalism as a form of organization of state in contemporary world and the role of european integration in contemporary international and internal state relations.

The European union as a form of inter-state cooperation manifests high efficiency and principles of integration which support thereof are of scientific interest as they give impulse to development of integration unification in accordance with federative idea.

During the last 20 years from 1986 (adoption of the Unified european act) the European union intensively collected the basic principles of federalism. However realization of fundamental federative principles within the frames of national organization is a complicated procedure.

The article notes that recently there has been a progress in the sphere of research of theory and practice of development of the European union; it manifested itself in the strive to change the ordinary paradigm of this study based on the use of not always adequate terminological vocabulary.

Key words: European union, federalism, Schumann, Court of European communities, Lisbon treaty.

Правовая природа и объем компетенций Европейских сообществ и Европейского Союза (ЕС) являются предметом дискуссии с момента их образования и, как следствие, появления различных определений: классическая международная организация, федеративно-государственное образование или автономное формирование особого рода.

Возникновение идеи европейской интеграции после окончания Второй мировой войны явилось следствием неограниченного суверенитета национального государства. "Европа, состоящая из суверенных государств, - писал Жан Монне, - сама по себе не способна, при всей доброй воле ее руководителей, принимать разумные решения, необходимые для общего блага. Зато все становится возможным, если право принимать решения получат институты, призванные заботиться об общих интересах в рамках единых правил и на основании воли большинства" <1>.

--------------------------------

<1> Монне Ж. Реальность и политика: Мемуары. М., 2001. С. 456.

Девятого мая 1950 г. французский министр иностранных дел Робер Шуман предложил, что "франко-германское производство угля и стали должно быть полностью поставлено под контроль совместного Высшего органа в рамках организации, как первый конкретный шаг на пути к созданию европейской федерации, незаменимой для сохранения мира" <2>.

--------------------------------

<2> Declaration of 9 Mai 1950 // www.robert-schuman.org/ anglais/ robert-schuman/ declaration.htm.

Таким образом, создание европейской федерации - способ преодолеть недостатки национально-государственной формы организации и тем самым избежать в будущем очередной войны в Европе.

Непосредственно учредительные договоры, составляющие юридическую основу ЕС, действительно не содержат терминов и понятий "федерация", "евро-федерация", "наднациональность", "надгосударственность". Однако многие элементы, закрепленные в договорах, характерны для федералистских принципов и форм государственного устройства.

Согласно Р. Шуману, к европейскому федерализму относится мажоритарность голосования и прямые выборы в Европейский парламент. "Необходимо, чтобы население через своих специально избранных представителей было в состоянии наблюдать за развитием европейских институтов и контролировать их. В будущем, не слишком отдаленном, надо будет предусмотреть избрание всеобщим голосованием членов ассамблеи, осуществляющей обсуждение и контроль в соответствии с Хартией Сообщества, ст. 138 <3> которой предусматривает разработку электорального закона, единого для всех государств-членов" <4>.

--------------------------------

<3> Имеется в виду ст. 138 Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество 1957 г. В настоящее время ст. 190 Договора, учреждающего Европейское сообщество, Ниццкой редакции 2001 г.

<4> Шуман Р. За Европу. М., 2002. С. 66 - 67.

По мнению французского министра, "термин "федерация" является юридической формулой, заключающей в себе "более глубокий смысл и новые человеческие перспективы" <5>.

--------------------------------

<5> Там же. С. 65.

В результате вместо федеральных Соединенных Штатов Европы было создано межгосударственное объединение, основными этапами эволюции которого явились подписание Договора, учреждающего Европейское объединение угля и стали 1951 г. (далее - ЕОУС), Договора, учреждающего Европейское сообщество по атомной энергии, и Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество 1957 г. (далее - Европейские сообщества).

Таким образом, государства - основатели ЕОУС прибегли к функциональному пути интеграции, предлагающему постепенную интеграцию: "Европа не может быть собрана воедино по какому-то плану. Она может быть построена благодаря конкретным достижениям, результатом которых станет солидарность де-факто" <6>, - говорилось в Декларации Р. Шумана. Далее сам Р. Шуман отмечал: "Единая Европа будет построена не в один день и не без задержек. Ничто прочное легко не создается. Но движение уже началось" <7>.

--------------------------------

<6> Declaration of 9 Mai 1950 // www.robert-schuman.org/ anglais/ robert-schuman/ declaration.htm.

<7> Шуман Р. Указ. соч. С. 10.

В 70 - 80-х годах свое развитие федеративная идея получает уже в Европейском парламенте. В отчете "Об общей концепции Европейского союза" Л. Тиндмана от 29 декабря 1975 г. подчеркивалось, что федерация является наиболее целесообразной формой политической организации. В этой связи показательны проект Европейского акта, предложенный правительствами Италии и ФРГ ("инициатива ГенШер - Коломбо"), Штутгартская торжественная декларация о Европейском союзе от 19 июня 1983 г. и проект договора "Об учреждении Европейского союза", одобренный Европейским парламентом 14 февраля 1984 г, автором которого был Альтьерро Спинелли <8>.

--------------------------------

<8> Resolution on the draft treaty establishing the European Union // OJ C 077, 19. 03. 1984. P. 0053.

В результате в феврале 1986 г. в Гааге был подписан Единый европейский акт (ЕЕА), который, реализуя федералистские идеи, внес изменения в правилах голосования в Совете, произвел некоторое увеличение полномочий Европейского парламента и учредил Суд первой инстанции. Несмотря на многочисленные нормы, в которых сохранялось правило единогласия, ЕЕА ввел процедуру принятия решений квалифицированным большинством голосов в Совете, а также новую процедуру сотрудничества, которая предполагала два чтения законопроекта в парламенте (ст. 7 ЕЕА).

Черты государства все явственнее проявляются в ходе развития Европейских сообществ к Европейскому союзу. В Маастрихте 9 - 10 декабря 1992 г. был принят договор о Европейском союзе. Хотя термины "федералистский" и "наднациональный" отсутствуют в договоре, Маастрихтский договор подтвердил федералистскую направленность Союза. К числу федеративных признаков можно отнести: определенное разделение компетенции между государствами-членами и Европейскими сообществами; принцип субсидиарности (ст. 5 Договора, учреждающего Европейское сообщество, ст. 2 Договора о Европейском союзе); наличие законодательных (Совет ЕС и Европейский парламент), исполнительных (Комиссия) и судебных органов (Суд Европейских сообществ); избираемый с 1979 г. Европейский парламент; издание собственных правовых актов, которые являются обязывающими; создание единого правового пространства, реализуемого через верховенство и прямое действие права Европейских сообществ <9>; роль Суда Европейских сообществ в качестве конституционного суда <10>; создания валютного союза с введением единой валюты; собственные средства ЕС; введение союзного гражданства; принятие Хартии основных прав ЕС; институт Омбудсмена (ст. 195 Договора, учреждающего Европейское сообщество); формирования европейских политических партий (ст. 191 Договора, учреждающего Европейское сообщество); Комитет регионов (глава 4 Договора, учреждающего Европейское сообщество).

--------------------------------

<9> Case 26/62 Van Gend en Loos [1963] // ECR 1; Case 6/64 Costa v.EN EL [1964] // ECR 585.

<10> Case 11/70 Internationale Handelsgesellschaft [1970] // ECR 1134; Case 294/83, Parti Ecologiste "Les Verts" v. European Parliament, [1986] ECR 1339.

Таким образом, Европейские сообщества и ЕС формально отвечают определенным признакам федерации. Тем не менее ЕС не является ни федерацией, ни конфедерацией. В свете вопроса о федеративности Европейских сообществ и ЕС важное место занимает проблема соотношения государственного суверенитета с институтами Европейских сообществ. Возникновение классической федерации влечет за собой исчезновение государственного суверенитета входящих в нее субъектов. В этой связи договоры подчеркивают международно-правовую природу Европейского союза и Европейских сообществ, что находит свое непосредственное выражение в обязанности Союза соблюдать национальную идентичность государств-членов (ст. 6 Договора о Европейском союзе). Кроме того, национальные конституции исходят из делегированной сущности компетенции Европейских сообществ (например, ст. 78 Конституции Франции, ст. 23 Основного закона ФРГ). Более того, сам Р. Шуман неоднократно подчеркивал, что "речь не идет о том, чтобы сливать государства в некое сверхгосударство. Наши европейские государства являются исторической реальностью, упразднить их было бы психологически невозможно. Мы счастливы их разнообразием и не хотим их уравнивать или подгонять под один шаблон, мы не будем пренебрегать национальными интересами, но они предстанут перед нами в свете общих задач, в зависимости от них и во взаимосвязи между собой, чтобы строить сверхнациональный дом, в котором бы совмещались и объединялись национальные интересы всех участников" <11>.

--------------------------------

<11> Шуман Р. Указ соч. С. 13, 68, 76.

Новым этапом в развитии европейской интеграции стал подписанный 26 февраля 2001 г. Ниццкий договор, где в Декларации "О будущем Европейского союза" обращается внимание на необходимость изучения таких проблем, как разграничение полномочий между Европейским союзом и государствами-членами с учетом принципа субсидиарности; уточнение роли национальных парламентов государств-членов в европейской интеграции <12>.

--------------------------------

<12> 23-я Декларация о будущем Европейского союза. См.: Ниццкий договор и Хартия основных прав Европейского союза. М., 2003. С. 131.

Результатом этой работы стало принятие Лакенской декларации 15 декабря 2001 г. <13>. В этом документе государства-члены впервые заявили о необходимости принятия Конституции, которая могла бы упростить и кодифицировать существующие учредительные договоры.

--------------------------------

<13> The Future of the European union - Laeken Declaration // europa.eu.int/ constitution/ futurum/.

Таким образом, институциональное развитие ЕС привело к тому, что спустя более полувека после провозглашения Декларации ни "федерация", ни "наднациональность" не стали юридическими понятиями, т.е. не стали "юридической формулой" Р. Шумана. Данные термины не получили юридического закрепления и в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы 29 октября 2004 г., которая так и не была ратифицирована государствами - членами Европейского союза, а также в Лиссабонском договоре, известном также как Договор о реформе (официальное название - "Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество). Лиссабонский договор представляет собой международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне, призванный внести изменения в действующие учредительные договоры в целях реформирования системы управления ЕС и заменивший собой не вступившую в силу Конституцию для Европы.

На сегодняшний день существование ЕС подтверждает согласие государств-членов подчиняться правилам квалифицированного большинства при голосовании в Совете, подчиняться решениям Суда при возникновении разногласий, уважать роль Комиссии и предоставить парламенту как представительной структуре полномочия. Необходимо иметь в виду, что традиционное для государств разделение на исполнительные, законодательные и судебные органы для ЕС нехарактерно. Если Суд Европейских сообществ можно считать судебным органом, то законодательные функции принадлежат одновременно Совету ЕС, Европейской Комиссии и Европейскому парламенту, а исполнительные - Комиссии и Совету.

Укрепление институтов Европейских сообществ не имеет своей целью создание единого государства (федерации) в современных условиях. Европейские сообщества не обладают суверенитетом, а принципы федерализма выступают в качестве организационного механизма в правовом регулировании европейской интеграции. Правовая практика развития ЕС показывает, что приоритет национальных правовых концепций государств - членов ЕС проводится ими достаточно последовательно. Нет свидетельств тому, что государства-члены откажутся от своего суверенитета как юридически зафиксированного права самостоятельно определять основные направления внутренней и внешней политики за пределами, обозначенными в учредительных договорах. В данном случае не следует отождествлять отчуждение части суверенных полномочий государства с процессом передачи определенных компетенций институтам Европейских сообществ, хотя подобное положение вещей и оспаривается Судом Европейских сообществ. ЕС по-прежнему базируется на международном праве и международных договорах, определяющих правовой статус его институтов, и только во вторую очередь включает в свою конструкцию ряд институтов, не свойственных классической международной организации. В строгом юридическом смысле применять термин "федерализм" к ЕС нельзя, поскольку федерализм здесь является не формой государственного устройства, а методом, посредством которого взаимодействуют институты международной организации в тот момент эволюции Союза, когда он во многом уже "перерос" рамки международной организации, не став еще, тем не менее, классической федерацией.

Таким образом, федерализм можно рассматривать как средство межгосударственной интеграции, объединения стран в наднациональные образования, содержащие элементы федерализма. Очевидно, что развитие Европейских сообществ и ЕС шло по пути постепенного накопления и юридической фиксации элементов федерализма, что можно проследить по эволюции учредительных договоров. Данные элементы составили важнейшее средство интеграции государств-членов в рамках ЕС.

 

вверх