назад
28 июня 2016 17:47 / Москва

Единство и целостность государства как интегративный принцип государственного строительства

Из всего многообразия вопросов, исследуемых наукой о государстве и праве, проблема обеспечения территориального единства и целостности Российского государства в последнее десятилетие приобрела особо важное значение. Однако сама по себе эта проблема, если ее рассматривать в историческом развитии, возникла тогда, когда территории разрастающихся земель, городов, княжеств, республик требовали управления из единого центра и подчинения власти центра, а взаимоотношения государства и его частей объективно обусловили такую форму их взаимоотношения, которая обеспечила бы единство территории и управления при предоставлении известной автономии частям государства. По справедливому замечанию профессора Э.Н. Берендса, ни одно из государств "не избегло необходимости решить одну из самых сложных задач политики: примирить требования государственного единства со справедливыми притязаниями составных частей государства на удовлетворение их особых потребностей в законодательстве, суде и управлении".

Распад СССР и связанное с этим изменение геополитической обстановки, сложившейся в связи с образованием новых независимых государств на месте бывшего Советского Союза закономерно возродили интерес ученых к этой проблеме. Такой интерес был вызван возникшими вопросами реального обеспечения единства и целостности Российского государства при сохранении его федеративной природы.

Итак, все учения о государстве со времени первых научных предположений о его происхождении и до продолжающихся до наших дней дискуссий о сути его природы в большей или меньшей степени подчинены одному вопросу: как при различных формах и политических режимах сохранить государственную целостность и эффективную управляемость единой территорией? Уже в античное время обсуждалась не только проблема установления и поддержки четкой вертикали управления единой территорией, но и проблема рассредоточения власти путем ее частичной передачи подвластным территориям, землям, городам и т.д. Если, полагали тогда, рассматривать территорию как собственность государства, а составные его части - как пользователей этой собственностью, то неизменно возникает вопрос о пределах этого пользования. И отсюда следовало, что эти составные части являются пользователями до тех пор, пока не нарушают права единого собственника-государства - на управление и применение установленных единых правил поведения.

Еще Аристотель предлагал исследователям видов государственного строя и присущих им свойств сосредоточить внимание на вопросе о государстве вообще и разобраться, что такое собственно государство. Древнегреческий ученый определял государство как нечто целое, состоящее из многих частей, а государственное устройство считал известной организацией обитателей государства. Причем уже для него было ясно, что "государство по своей природе не может быть абсолютно единым, поскольку сделать государство чрезмерно единым не является чем-то лучшим". Отсюда отношение Аристотеля к вопросу о территории государства. По его мнению, идеальна для государства та территория, которая обеспечила бы ему наибольшее самодовление, была бы легко обозрима, т.е. защищаема, труднодоступна для вторжения.

Как бы поддерживая Аристотеля, Платон полагал, что государство должно быть не слишком малым, "но и не мнимо большим - оно должно быть достаточным и единым". Через все его учение проходит параллель видов устройства государства с устройством души. Так, называя пять видов государства, Платон считал, что "должно быть пять различных устройств души". По его мнению, идеальное государство позволит человеку задуматься над тем, как ему устроить самого себя.

Понятно, что в силу исторических условий и миросозерцания Платона и Аристотеля государство представлялось им не только политическим, но и религиозным общежитием. Научные поиски объяснения сути государства в основном сводились к изложению идеального типа государственного устройства. Однако несомненна заслуга философов древности в том, что они заложили фундамент систематического научного и теоретического осмысления государства и практической политики, на котором выстраивалась и развивалась доктрина выдающихся философов и мыслителей XV-XVIII вв. Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Г. Гроция, Т. Гоббса, Ш.Л. Монтескье, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо и др.

Конечно же, взгляды этих мыслителей на приоритетность той или иной формы государственного устройства и политического режима складывались в условиях существовавших общественных отношений тех государств и того времени, в котором они жили и работали. Но общая идея, двигавшая их учения, - поиск универсального государственного устройства для всех стран, не подверженного изменениям в зависимости от воли и желания одного лица, одной ветви власти, а устойчивого, целостного, - сохраняющего преемственность в своем историческом развитии.

В частности, суть воззрений Никколо Макиавелли на будущее государственное устройство Италии, изложенных им в небольшом по объему труде "Государь", сводилась к тому, что единственная и лучшая форма правления - республика, но привносится она сверху, монархом, князем, который подготавливает почву для ее установления. Рассуждая о том, как сохранить государство и удержать завоеванные земли, он писал: "Есть три способа удержать завоеванное государство: первый - разрушить; второйпереселиться туда на жительство; третий - предоставить гражданам право жить по своим законам, при этом обложив их данью и вверив правление небольшому числу лиц, которые ручались бы за дружественность города государству". По мнению итальянского мыслителя, прочность любого государственного строя зависит от закона и устанавливаемых им правил поведения как для властителей, так и для граждан республики. Чтобы исключить "события", под которыми Макиавелли, по всей видимости, подразумевал попытки ветвей власти (их функции он, предвосхищая более позднее учение о разделении властей, определял как исполнительную, совещательную и власть контролирующую) или их представителей выйти за рамки закона, установленного государством, государственный механизм республики должен быть организован таким образом, чтобы ни одна из этих ветвей власти не могла нарушить устойчивое развитие и функционирование всего политического организма государства.

Политическое учение Жана Бодена о государстве связывают обычно с определением понятия и обоснованием суверенитета, его сущности и природы верховной власти в государстве как непременном условии существования всякой благоустроенной жизни в нем. Однако признавая себя последователем учений Аристотеля и Платона, Ж. Боден в "Шести книгах о государстве" так же, как и они, считал Провидение и Бога руководящими и направляющими началами мирового порядка, его стражами, а семья, по его мнению, служит основой существования государства, его правового порядка, выступает государственным союзом в миниатюре, и на такой же основе должно строиться государство, дабы быть сильным и единым. Поэтому государство Ж. Боден определял как правовое управление несколькими семействами и общей с государством структурой управления, где власть отца, а в государствемонарха является верховной и абсолютной. Цель государства, по Бодену,это безопасность внутренняя и внешняя, охрана существующего порядка, а развитие умственных и нравственных сил как в человеке, так и в государстве - их конечная цель. Все существующие государственные формы Ж. Боден классифицировал следующим образом: монархия, аристократия и демократия. Он говорил об их исторической преемственности, а основанием возникновения всякого государства считал завоевания. Главная же задача государства, наилучшей формой которого, по его мнению, является абсолютная наследственная монархия, заключается в поддержании его единства, внутреннего и внешнего порядка, обеспечиваемого единством верховной власти и повиновением подданных.

Воззрения основателя теории естественного и международного права Гуго Гроция на государство построены на принципах, уже не зависящих от Провидения или Божьей воли. По его мнению, "государство есть совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы". Верховная власть принадлежит организованному в политический союз народу как источнику власти, заключившему договор о создании государства, и, следовательно, народу принадлежит право на избрание той или иной формы государственного устройства. Впервые Г. Гроций обосновывал положение о том, что если в обширном государстве право начинать враждебные действия предоставлено частям государства, подчиненным его органам, то ответственность за последствия несет верховная власть, государство в целом; иначе говоря, единство и верховенство власти над всей территорией государства предполагает ответственность центральной власти за действия ее частей, так как именно государство в целом есть "совершенный союз" и общий носитель власти.

Одним из выдающихся представителей естественно-правовой школы был, по общему признанию, Томас Гоббс. Согласно его учению государство не создается искусственно а, как и человек, возникает естественным путем, является продуктом человеческой деятельности. Государство, по мнению Гоббса, создается договором свободных людей, которые добровольно, чтобы не быть в состоянии войны друг с другом, вверяют свои права третьему лицу. Этим лицом и является государство, чья воля обязательна для всех. Государство Т. Гоббс определял как единое лицо, ответственное за мир и общую пользу. Английский философ был приверженцем абсолютной монархии в самой ее жесткой форме. Все остальные государственные формы, по его мнению, ослабляют авторитет государства, его прочность. Власть в государстве должна быть едина, ни с кем не делима и даже не ограничена. Приоритет закона над государством недопустим, поскольку государство и есть высшая воля, и признавать рядом с ним еще одну власть - власть закона - недопустимо, а законодатель - не тот, чьей властью закон впервые издан, а тот, чьей волей он продолжает оставаться законом.

Переход людей из естественного состояния в государственное, по мнению другого представителя естественного права - Джона Локка, объясняется тем, что они сами отказываются защищать себя или наказывать нарушителей естественного закона, для чего и заключают соглашение или добровольный договор, и все свои права передают обществу как целому, которым и является государство. Дж. Локк в отличие от Т. Гоббса был последовательным сторонником приоритета закона над властью государства и, следовательно, противником абсолютной монархии. Он не считал правомерными государства, возникшие путем завоевания или насильственного подчинения. Рассуждая о власти, Локк впервые назвал наряду с законодательной и исполнительной власть федеративную, или природную, суть которой, по его мнению, заключалась в том, что она естественна и ею обладал каждый человек до вступления в общество. Именно федеративной власти должно принадлежать право войны и мира, участие в коалициях и союзах, ведение всех дел вне своего государства. Дж. Локк, пожалуй, впервые четко сформулировал исключительную компетенцию государства в целом, прерогативы центральной власти как обязательное условие единства государства. Распад или разложение государства, по Локку, начинается с разложения принципов равенства частей государства, доведенных до крайности, потому что абсолютная свобода может породить мелких тиранов с пороками одного большого тирана.

Договорная теория происхождения государства, его юридическая конструкция и механизм действия властей были предметом научных изысканий Жана-Жака Руссо. Устойчивость государства, по его убеждению, заключена в таком порядке государственного строя, где зависимость от людей была бы заменена зависимостью от справедливых и таких же, как и государство, устойчивых законов. Для упорядочения политического организма, под которым Руссо понимал государство, придания ему наилучшей формы следует принять во внимание различные отношения: "во-первых, действие всего организма на самого себя, т.е. отношение целого к целому... Второе отношение - это отношение членов между собою или же ко всему организму".

Отправной точкой учения Шарля Луи Монтескье о наилучшем государственном устройстве являлась индивидуальная свобода, нуждавшаяся в охране, защите и покровительстве власти, но не всякой, а построенной на выработанном им же учении о разделении властей, которое легло в основу политического развития большинства стран современного мира. Считая, что будущее не за малыми, а за большими государствами, Монтескье подчеркивал, что задача состоит в том, чтобы сделать эти государства управляемыми.

Таким образом, исходным пунктом и методологической базой исследований, объясняющих происхождение государства, его форм, создания политического режима, который обеспечивал бы его единство, начиная с античных учений Платона и Аристотеля, является "генетический" подход. Именно "генетическому" типу целостности государств - сильной центральной власти, способной в силу принадлежащих ей прерогатив нейтрализовать любые центробежные тенденции, - изначально отдается предпочтение.

Однако "генетический" подход к объяснению целостности государства был не единственным. Именно к этому периоду развития философии и права можно отнести становление и утверждение наряду с генетическим "структурного" (устройство государства) и "функционального" (разграничение предметов ведения и полномочий, разделение властей) типов целостности как необходимых условий существования и функционирования любого государства. При этом объектами исследования были унитарное государство в различных его формах, а равно княжества, земли и т.д., выступавшие в роли порой относительно самостоятельных, но все же частей этого государства.

Следует оговориться, что Европа XV-XVIII вв., на примере которой и строили свои учения выдающиеся мыслители, не знала такого сложносоставного, многонационального государства, как Россия, соответственно подходы и методы объяснения и исследования были адекватными европейскому опыту. Но верно и то, что, отдавая приоритет в своих изысканиях тому или иному типу государственного устройства, вырабатывая теоретические основы строительства идеальных государственных форм, они предложили модель, стандарт, набор необходимых условий обеспечения единства и территориальной целостности любого государства как системы.

Нельзя игнорировать и существенный вклад в исследование данной проблемы выдающихся русских государствоведов, философов, историков, проецировавших проблему государственной целостности и территориального единства именно на Россию. Так, обобщая изыскания своих предшественников, теоретик государственного права А. Алексеев давал следующее определение государства: "Государство есть оседлый народ, организованный в самостоятельное целое под единой верховной властью". Это определение ученый выводил из трех, по его мнению, наиболее существенных признаков государства: народ, территория, верховная власть. Примечательно, что свои выводы он основывал на доскональном изучении истоков русского государственного строя, первых теоретических объяснений политического быта России. А. Алексеев считал, что официальное толкование русского государственного строя принадлежит не научной мысли, а царским особам и содержится в "Слове о власти и чести царской...", написанном Феофаном Прокоповичем, и в "Наказе Комиссии о составлении проекта нового уложения" Екатерины II. Как "Слово...", так и "Наказ..." были официальными актами, излагающими реформаторские взгляды Петра I и Екатерины II на мотивы задуманных ими преобразований, и не могли не отражать заимствованные у западников, в частности у Т. Гоббса и Ш.Л. Монтескье, взгляды на формы и методы правления, тем более объяснить историческую и юридическую конструкцию государственного строя России.

Так, ст. 6 главы первой "Наказа..." провозглашает Россию европейской державой, а ст. 7 в качестве доказательства этого приводит следующее: "Перемены, которые в России предпринял Петр Великий, тем удобнее успех получили... вводя нравы и обычаи Европейские в Европейском народе", нашли "... такие удобности, каких он и сам не ожидал". Особо указывая на огромную территорию Российского государства, ст. 9 главы второй "Наказа:" гласит: "Государь есть Самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе, власть не может действовать сходно с пространством столь великого Государства", а в ст. 10 говорится об управлении территорией государства и о том, что "пространное Государство предполагает самодержавную власть в той особе, которая оным правит", особо отмечая "скорость в решении дел, из дальних стран присылаемых...". Пожалуй, суть всех 526 статей "Наказа...", затрагивающих идеи правления, основанные, как теперь принято говорить, на началах, вытекающих из нашей истории, заключается в ст. 2, где сказано: "Всякое другое правление не только было бы для России вредно, но и в конец разорительно".

Таким образом, если проводить современную философско-правовую интерпретацию "Наказа...", можно прийти к заключению, что и "Слово:", и "Наказ..." являются одной из первых официальных доктрин государства, основанной на признании исторического факта, что Российское государство создавалось и строилось сверху и источником власти выступал не народ, законы и правительство, как бы об этом вскользь ни упоминал "Наказ...", а император, центральная власть. Именно на этом этапе отечественной истории можно говорить об утверждении генетического типа целостности государства как наиболее приемлемого для России и сохраняющего свое значение вплоть до настоящего времени.

Все последующие попытки российских, а затем и советских ученых реформировать существующее государственное устройство в плане изменения сути и значения центральной власти для политического обустройства России и Советского Союза в действительности приводили лишь к выработке и оттачиванию элементов самостоятельного русского, советского, а затем и российского типа государственности, значительно отличавшегося от западных моделей, но неизменно сохраняющего, пусть и с различными модификациями на разных этапах развития государства, приоритетность именно генетического типа его целостности. Доказательством тому служат публицистические и научные изыскания незаслуженно забываемых русских государственных и общественных деятелей, ученых XVII-XVIII вв., таких как Г. Катожихин, Ю. Крижанич, И. Посошков, С. Десницкий, считавших, что русская история выработала сильную и сконцентрированную власть в лице самодержавной власти московских царей, которая стала основой русского политического строя и условием народного благоденствия и развития. Более известны имена государственных деятелей и ученых XVIII-XIX вв. В. Татищева и М. Сперанского, Н. Муравьева, П. Пестеля, также выступавших сторонниками генетического типа целостности России, в том числе в форме конституционной монархии, идеи которой были привнесены извне.

Существующий в России государственный строй, по мнению М. Сперанского, - это правильная государственная форма, когда власть в государстве основана на юридических отношениях, на праве, охраняемом законом, но при определении прав и обязанностей приоритет принадлежит власти верховной, а законы не могут ограничивать верховную власть монарха, поскольку она по своей природе неограниченна, кому бы ни принадлежала, однако установленные пределы власти монарха должны быть для него священны. Этот вывод основателя и руководителя Свода законов Российской империи базировался на изучении им различных государственных форм, прежде всего западных, которые, по его мнению, не обеспечивали справедливого отношения к государственным интересам. Применительно к государственному устройству России М. Сперанский предложил разделить империю на области и губернии, установить систему органов законодательной, исполнительной и "судной" властей "согласно частям империи во главе с Государственным Советом под председательством Императора или одного из его членов", тем самым дополнив генетический тип обеспечения целостности России структурным.

Вместе с тем влияние западной философско-правовой доктрины, утверждение в государственном строе Европы конституционных принципов и начал его организации не могло не оказать влияние на становление русского государственного права, всей юридической доктрины. Одним из известных представителей реформаторского направления российской государственности был декабрист Н. Муравьев. Его проект Конституции 1822 г. на десятилетия опередил и предвосхитил многие положения современного государственного права и государственного устройства России. Идея народного суверенитета, свободы и независимости личности пронизывает весь проект Конституции Никиты Муравьева. При этом, однако, император остается верховным чиновником и власть его наследственная. Подчеркивая единство государственной власти и территории, Н. Муравьев предлагал для лучшего управления разделить Россию на 13 держав, 2 области и 569 уездов, причем правительство каждой державы должно состоять из трех независимых ветвей власти: правительствующей, исполнительной во главе с императором и судной. А это означало дополнение генетического и структурного типов обеспечения целостности Российского государства функциональным.

Автор "Русской Правды", или "Заповедной государственной грамоты великого народа российского, служащей заветом для совершенствования государственного устройства России и содержащей верный наказ как для народа, так и для временного верховного правления", Павел Пестель, наоборот, считал, что федеративное устройство было бы пагубным для России. По его мнению, огромное государство, составленное из разнородных частей, присоединенных или завоеванных земель, народов, говорящих не только на разных языках, но и исповедующих разную веру, управляется различными учреждениями, и если эту разнородность усилить через федеративную модель устройства государства, то от коренной России, уже испытавшей в своей истории модель удельных княжеств и земель, ничего не останется, она потеряет свою мощь и могущество. П. Пестель категорически отвергал даже мысль о федеративном устройстве, признавая ее величайшим злом, а все то, что прямо или косвенно, открыто или тайно будет способствовать федеративному устройству, следует рассматривать, по его мнению, как государственное преступление. Государство, считал П. Пестель, как политическое целое будет тогда единым и могучим, когда все его части будут одинаково соблюдать установленные государством законы, сохранять одну систему управления снизу до верху.

Таким образом, Н. Муравьев и П. Пестель хотя и были последовательными сторонниками единой России, но по-разному понимали государственную целостность и способы ее обеспечения, едва ли не на два столетия определив направления и характер споров относительно государственного устройства страны.

Если проанализировать работы выдающихся русских ученых (И. Андреевского, А. Алексеева, А. Градовского, Г. Шершеневича, Н. Коркунова, П. Новгородцева, Б. Чичерина и др.), касающиеся вопросов философии права, государственного права России, особенностей ее государственного устройства, нельзя не обратить внимание, что общая точка зрения, общая идея, вокруг которой разрабатывалась философия и теория российского государственного права, заключалась в формуле И. Андреевского, подчеркивающей отличительные особенности России: "Вследствие долгой вековой борьбы вырабатывался... один государственный элемент - верховная государственная власть... но она утеряла в этой борьбе другой элемент государственный - гражданскую свободу большей массы народонаселения". По мнению русских ученых, освобождение крестьян от крепостного права "...это возвращение к потерянному государственному единству, верховная государственная власть становится в союз с другим государственным элементом, свободою многочисленного народа". А. Градовский, развивая этот тезис, полагал, что социальное единство появляется тогда, когда происходит отчуждение человека от природы, превращая его в социальное существо, а сообщество индивидов начинает жить по иным законам, и только применительно к такому сообществу, которое находится на определенной ступени развития, можно говорить о единстве территории. При этом А. Градовский считал, что существует четыре вида единства: 1) пространственное и временное; 2) то, что должно быть сведено к общей причине; 3) единство формальное, так как государство являет собой постоянно формальные элементы: министерства, армия и т.д.; 4) телеологическое - совокупность частей, связанных общей целью. Это единство, ограниченное целями союза, он определял как союзное.

Уже в начале XX столетия в общей теории права эта точка зрения на государство стала доминирующей. Так, Г. Шершеневич, разрабатывая вопросы философии права, общей теории права, определил методологические подходы к определению признаков государства и назвал три характерных элемента: соединение людей; господствующая над ними власть; территория как предел действия этой власти.

Особенно интересно в методологическом плане определение Г. Шершеневичем территории государства. По его мнению, территория не является определяющим признаком государства без двух других упомянутых элементов. Поэтому территория государства - это прежде всего пространственный предел власти, которая всегда имеет границы действия. Причина же самоограничения власти лежит не внутри государства, а за ее пределами, поскольку есть опасность другого государства противодействовать этой власти за чертой его границы, а государственная территория, по мнению Г. Шершеневича, не может быть отчуждаема в своих частях, так как она не имеет права собственности на свою территорию, и акты отчуждения не следует рассматривать как отчуждение права собственности. При отчуждении части территории государства отчуждаются не только земля, но и живущие на этой территории люди, а это нельзя объяснить, ибо объектом права собственности могут быть только вещи и рабы, но не свободные граждане. Если отчуждается часть территории, то это может произойти только в двух случаях: добровольная передача этой части другому государству или вынужденное сокращение пределов пространственной сферы действия государственной власти.

Таким образом, если воззрения западных ученых на тип государства, его целостность, форму правления отличались выделением одного какого-либо типа целостности на разных этапах истории и становления этих государств, сначала генетического (Платон, Аристотель, Ж. Боден, Н. Макиавелли), далее структурного (Г. Гроций, Т. Гоббс), затем уже функционального (Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локк), то преобладающей точкой зрения русских ученых-государствоведов было обоснование приоритета одного типа целостности - генетического как сложившегося исторически и естественного, следовательно, наиболее приемлемого для государственного устройства России. Остальные типы целостности - структурный и функциональныйслужили дополнением генетического, причем не развитым в таких формах и объемах, как в западных странах, имевших уже конституции или ставших конституционными монархиями.

Россия в силу исторических условий не приняла другого типа государственной целостности, более того, считалось, что демократия, если ее сопрягать с обязательными и широкими элементами функционального и структурного типов, ослабит единство и территориальную целостность государства. Вместе с тем было и понимание того, что существующие отношения власти в государстве, олицетворявшейся абсолютным монархом, рано или поздно могут привести к весьма негативным последствиям, поэтому в своих работах предлагали наименее болезненный переход государства из одного состояния в другое путем принятия Конституции России, рассредоточения власти, обеспечения личной и политической свободы граждан как условия, позволяющего сохранить государство, его единство и территориальную целостность. Однако события первых двух десятилетий XX в. прервали эволюционное движение России в этом направлении.

Этапное для советского периода отечественной истории значение в понимании роли, функций государства, которые обеспечили бы единство и территориальную целостность России, имели труды В. Ленина. Верно, что Ленин вслед за своими предшественниками подчеркивал роль и значение государства именно как "машины угнетения" и рассматривал его как "продукт непримиримости классовых противоречий". Однако столь же верно, что он больше говорил об организаторской функции государства и власти и своем видении способов, поддерживающих и обеспечивающих это единство.

Способами обеспечения единства власти В. Ленин признавал только диктатуру пролетариата, первоначально - унитаризм и строгую централизацию власти в России, позже - федерализм как способ решения национального вопроса и обеспечения территориального единства государства. Ленин тесно увязывал национальный состав населения с экономическими факторами, а национально-территориальный принцип организации государства долгое время не считал приемлемым для России. Только центральная власть государства, учитывая условия жизни и быта населения, "будет определять границы автономных областей и пределы ведения автономных сеймов", так как "Россия - государство с единым национальным центром, великорусским".

Взгляды В. Ленина на форму государственного устройства, как известно, изменились после октября 1917 г., когда начался процесс дезинтеграции России. Признавая свою вину за недостаточное внимание к вопросам национально-государственного устройства, к созданию нового геополитического образования - Союза ССР, В. Ленин был убежден, что такое государство необходимо не только создать, но и укрепить организационно, а также хозяйственными, дипломатическими, военными мерами, системой управления с учетом его национальных особенностей сосредоточить в ведении центральной власти только военные и дипломатические вопросы, определить, кто является носителем воли нации к отделению в зависимости от конкретно-исторических условий их развития и пр.

Таким образом, в дореволюционные и первые послереволюционные годы взгляды теоретиков и практиков Великой Октябрьской социалистической революции трансформировались от признания жесткой централизации власти и унитаризма в будущем государственном устройстве России и Советского Союза до убеждения, что только федерализм, рассредоточение власти от центра к субъектам федерации, построенным по национальному признаку, сохранят единство государства и его территориальную целостность. Способом и методом обеспечения федерализма признавалась только диктатура одного класса - пролетариата, формой осуществления власти народом - только съезды рабочих и крестьян. Позже эта функция перешла к Верховному Совету как высшему законодательному органу и постоянно действующему в периоды между сессиями Верховного Совета его Президиуму, реально взявшему на себя функции законодательной власти в стране.

При этом принцип разделения властей как способ организации единой государственной власти не признавался ни теорией, ни практикой советского государственного права. Единство и целостность государства - Советского Союза - обеспечивали и цементировали при этом не органы государственной власти, а партийные комитеты от центрального до местного, без учета мнения которых не принималось ни одно решение исполнительной, законодательной, а часто и судебной власти. Уникальное явление в истории государств - государственная партия и партийность всего государственного механизма снизу доверху - обеспечивали и поддерживали всю структуру государства, его жизнедеятельность и целостность как системы. Идеологи большевизма были убеждены, что революционная диктатура рабочего класса и фактическое единовластие партии позволят использовать машину государственной власти для преобразования всех отношений в обществе, а переход к революционной законности, строгому выполнению декретов советской власти уничтожит остатки административного произвола и позволит перейти к новому этапу развития революции.

В области взаимоотношений советских республик на начальном этапе их образования признавалось равноправие, поскольку Советская федерация не была однородным национальным образованием. Функции государства в тот период определялись как хозяйственно-организаторская, охрана социалистической собственности, военная защита от нападений извне. Государство, по мнению лидеров партии, может "отмереть" только тогда, когда будет ликвидировано капиталистическое окружение, если оно будет заменено окружением социалистическим. Закреплением законодательно в Конституции СССР 1977 г. фактически осуществляющейся в течение 60 лет руководящей роли Коммунистической партии как ядра всей политической системы общества и системы Советов как единственных органов государства, соединявших в себе функции законодательной и исполнительной власти, а также контроля, была поставлена точка и наложено табу на все попытки советских ученых и практиков независимо от идеологических установок развивать теорию в направлении совершенствования государственного устройства СССР.

"Теоретическую ясность" в вопросы "социалистической сущности государства", его функций, организации государственной власти, строительства и развития федеративных отношений, о путях обеспечения единства и территориальной целостности всегда вносили первые лица государства, каковыми де-факто были генеральные секретари ЦК КПСС, а всякое отступление от официальной точки зрения партии на видение основ и функций государства не только не признавалось, но и считалось антинаучным, буржуазным, направленным на разрушение единства государства.

Истинная причина этого, на наш взгляд, заключалась во внутреннем убеждении лидеров партии и государства, что федерализм в его классическом понимании ослабит единство государства, его управляемость и безопасность. Для обоснования существующих отношений между центром и союзными республиками как наиболее отвечающих интересам государства в целом был сконструирован новый тип - централизованная федерация, которая по сути трансформировала союзные взаимоотношения и Союзный договор 1922 г. в полуфедеративные, а принцип "автономизации", не реализованный И. Сталиным в начале 20-х годов*(21), приобрел юридически завершенную форму в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг.

При этом такая организация государства в силу различных причин, далеко не всегда зависевших от СССР, сопрягалась закрытостью системы, построенной по жесткому иерархическому принципу, которая держалась на силе и авторитете правящей и к тому же единственной партии. Как только в государстве появилась "оппозиционная сила" в виде иных, противостоящих ей, партий, постепенно стал утверждаться принцип разделения властей в виде постоянно действующего законодательного органа - Верховного Совета, независимой судебной власти, а роль главы исполнительной власти и главы государства перешла к президенту, руководитель же партии занял подобающее ему место в политическом строе государства наряду с лидерами других партий, Советский Союз как федерация суверенных республик начал распадаться. Слабость центральной власти, помноженная на функциональные (разделение властей) и особенно структурные (утверждение "настоящего федерализма") преобразования, привели к тому, что процессы децентрализации власти и суверенизации республик стали неуправляемыми.

Стало быть, речь сегодня идет о гарантиях от повторения недавнего прошлого. Если отбросить многочисленные идеологемы, мало значащие в рассматриваемой сфере, придется признать: история государственно-правового развития общества и отечественный опыт убедительно доказали, что единство и верховенство суверенной власти государства по отношению к его частям является главной составляющей целостности и нормального функционирования любого государства независимо от формы его государственного устройства или правления, а гипертрофия национального в организации государства и доводимого до разрыва и противостояния разделения властей в его функционировании неизбежно подрывают единство государства и целостность его территории, ибо объективно блокируют деятельность покрывающей всю территорию страны единой суверенной власти.

Исторически государственное строительство России шло "сверху", центральная власть "допускала" создание земель, губерний, волостей. От центральной власти зависело административно-территориальное устройство, разумный подход к обеспечению этнических прав и включение национальных верхов в процессы управления страной. Россия до 1922 г. не была государством, построенным по национально-территориальному принципу, но де-факто этот принцип существовал и благодаря его рациональному воплощению обеспечивал единство и территориальную целостность государства. Привнесенным на отечественную почву оказался и принцип разделения властей, деформации которого сыграли немалую роль в событиях сентября-октября 1993 г.

Отсюда не следует, что рецепт заключается в отказе от учета национально-территориального принципа в построении государства или принципа разделения властей. Проблема в том, что гиперболизация национального в ущерб территориальному, отчетливо проявившаяся в процессе образования Союза ССР, а затем и при создании автономных субъектов в составе России и до времени нейтрализовывавшаяся "демократическим централизмом" и унитаристски построенной КПСС, а также разделение единой государственной власти сказались в 90-х годах как реакция и результат в том числе национально-территориального фактора в построении государства, усугубленного соперничеством носителей соответствующей власти за первенство. Этого нельзя не замечать в процессе организационного и функционального совершенствования государственной власти в нашей стране и реформирования федеративного устройства государства. Диалектика государственного строительства заключается в том, что по мере развития структурных и функциональных типов обеспечения целостности государства, т.е. федерализма и разделения властей, должен развиваться и укрепляться генетический тип - сильная и дееспособная власть, покрывающая всю страну, огромную по территории и полиэтническую по составу населения, - играющий доминирующую роль в государственности России. Речь при этом идет, разумеется, не об отказе от федеративного начала или принципа разделения властей, а об исключении ситуации, когда федерализм или разделение властей, оторванные от иных принципов конституционного строя и интерпретируемые в ущерб им, могли бы поставить под угрозу единство и целостность Российского государства, основу которых всегда составляла единая суверенная власть. В условиях нестабильности сложившихся социальных, экономических, политико-юридических форм и отношений и необходимости адекватного ответа на вызовы современности, угрожающие самим основам государства, на федеральные органы власти налагается особая ответственность в смысле защиты всех принципов конституционного строя Российской Федерации, включая ее государственную идентичность. Речь при этом идет не "просто" о законности. Проблема заключается в деприватизации государства и восстановлении его дееспособности, а также в конституционализации всех сфер государственно-политического бытия, включая организацию и функционирование публичной власти и федеративное устройство государства как форму рациональной организации государственной власти.

В обществе, в котором Конституция не является результатом естественноисторического развития и "записью" итогов такого развития, именно на государстве, верховной власти лежит обязанность наполнить конституционную модель социального, экономического, политического и духовного бытия реальным общественным содержанием, равно не приемлющим ни авторитаризма, ни анархической дезинтеграции. Вопрос состоит в соединении принципа сильного и дееспособного государства с индивидуальной свободой и автономией гражданского общества. Только при условии адекватного ответа на этот вопрос государство способно выступать в качестве движителя культуры и прогресса и выполнять свою функцию социального служения.

Б.С. Эбзеев,
доктор юридических наук профессор,
заслуженный деятель науки России
В.И. Радченко,
доктор юридических наук


вверх