назад
25 июля 2016 17:26 / Москва

Дифференцированная интеграция: новая стратегия европейского строительства?

По завершении первого десятилетия после подписания 18 апреля 1951 г. в Париже Договора об учреждении ими Европейского объединения угля и стали и 25 марта 1957 г. в Риме договоров об образовании ЕЭС и Евроатома отчетливо проявилась неадекватность понимания государствами-членами концепции европейского единения. К середине 60-х гг. наметилась стагнация в развитии Европейских сообществ, внешним проявлением которой среди прочих явились французская политика "пустого кресла" и заключенный в результате этого "люксембургский компромисс". Таким образом, в Европейских сообществах назрел конфликт между необходимостью дальнейшего углубления сотрудничества и стремлением к сохранению известной гетерогенности национального регулирования.

Впервые новый подход получил отражение в докладе Л. Тиндмана по поводу представления 29 декабря 1975 г. Общей концепции Европейского Союза, где было указано на целесообразность различной степени интеграции между отдельными государствами-членами. Окончательно вопрос о "многоукладном характере" европейской интеграции был разрешен в Едином европейском акте, подписанном 17-28 февраля 1986 г., что встретило жесткую критику со стороны приверженцев "неделимого" европейского права. Впоследствии данная идея получает развитие в Маастрихтском договоре от 7 февраля 1992 г. применительно к социальной политике и к Экономическому и валютному союзу, в Амстердамском договоре от 2 октября 1997 г. она наполняется качественно новым содержанием через категорию "более тесного сотрудничества", а Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г. упрощает организационно-правовые условия его создания и допускает проведение "более тесного сотрудничества" в области общей внешней политики и политики безопасности. Сложившуюся тенденцию можно охарактеризовать как дифференцированную интеграцию, которая на практике имеет два проявления: индивидуальная дифференциация и дифференцированный статус групп государств-членов.

I. Индивидуальная дифференциация - это содержательное или временное ограничение/исключение действия некоторых положений учредительных договоров или принятых на их основе актов в отношении отдельных государств-членов. За общее правило принимается действие интеграционного права для всех государств-членов и в полном объеме. Индивидуальная дифференциация осуществляется в следующих формах.

Индивидуальная дифференциация в рамках конкретных мер

а) Исключительные меры есть положения, отличные от общих установлений правового акта ЕС и предоставляющие государствам-членам возможность либо постепенного претворения в жизнь интеграционных целей, либо достижения результата, совместимого с такими целями (ст.15 Договора о Европейском сообществе в редакции Амстердамского договора (далее - А. ред.). В основу указанного метода легли позиции Греции, Ирландии и Португалии, высказанные при обсуждении проекта Единого европейского акта, по мнению которых, необходимо учитывать неадекватность усилий, требуемых от государств-членов для воплощения единого внутреннего рынка. Исключительные меры обусловливаются объективными причинами, в особенности различиями в уровне экономического развития государств-членов. Подобные исключения всегда индивидуализированы, а возможность обращения к ним непосредственно предусматривается правовыми актами ЕС. В итоге самостоятельные действия государств-членов не могут иметь места. Срок их применения ограничен: по его истечении правовой акт ЕС действует в полном объеме для адресата исключительных мер.

б) Защитные меры означают сохранение государством-членом действующих или введение им новых национальных положений в отступление от правового акта ЕС. Впервые защитные меры получили отражение в Едином европейском акте. Это было расценено как известная "компенсация" нового порядка голосования квалифицированным большинством голосов (в ст.100а Договора о ЕЭС). Концептуальная сущность защитных мер заключается в следующем.

Государства-члены могут обращаться к защитным мерам только при издании правовых актов ЕС на основе ст.95 Договора о Европейском сообществе (А. ред.) (правовое сближение национального регулирования в рамках единого внутреннего рынка).

Введение защитных мер происходит во взаимосвязи с "национальными приоритетами" (ст.30 Договора о Европейском сообществе (А. ред.): соображения общественной морали, публичного порядка, государственной безопасности и т.д.), охраной окружающей среды и условий труда.

Защитные меры санкционируются Комиссией ЕС. Государства-члены обязаны уведомить ее о планируемых защитных мерах, а последняя должна удостовериться в их правомерности и принять надлежащее решение.

Комиссия и государства-члены обладают правом обращения в Суд ЕС, если они считают, что введение защитных мер тем или иным государством-членом находится в противоречии с договорными положениями. В случае неправомерного утверждения защитных мер Комиссией государства-члены вправе подать иск в Суд ЕС в рамках контроля за законностью действий институтов Сообщества.

Защитные меры могут применяться государствами-членами в течение всего срока действия соответствующего положения правового акта ЕС.

Амстердамский договор ввел здесь несколько новелл. Введение защитных мер теперь возможно в отношении правовых актов как Совета ЕС, так и Комиссии ЕС (п.4 ст.95 Договора о Европейском сообществе А. ред.). Расширяется и область их применения. Если ранее защитные меры ограничивались сохранением действующих национальных положений, то на основе Амстердамского договора они могут означать и введение нового регулирования. Оно возможно при соблюдении трех условий: основывается на "новых научных данных", продиктовано специфическими проблемами государства-члена, возникшими после принятия мер по правовому сближению, и относится к области охраны окружающей среды или охране условий труда (п.5). Конкретизируется порядок введения защитных мер (п.6). Наконец, в интересах поддержания единообразного уровня интеграционного регулирования в случае утверждения защитных мер Комиссия обязана рассмотреть вопрос об изменении действующих правовых актов ЕС или о принятии новых правовых актов (п.7-8).

в) Защитные оговорки есть индивидуальная дифференциация в целях временной защиты определенных национальных интересов или объектов правового оборота (п.10 ст.95 Договора о Европейском сообществе (А. ред.). Они предоставляют государствам-членам право, основываясь на причинах неэкономического характера, изложенных в ст.30 Договора о Европейском сообществе (А. ред.), принимать временные меры. Защитные оговорки, являясь частью правового акта ЕС, подлежат использованию в рамках процедуры, специально предусмотренной для конкретного случая. При этом разграничение защитных мер и защитных оговорок представляется следующим. Защитные меры используются в целях поддержания национальных рынков с особым правовым режимом. В отличие от этого защитные оговорки позволяют исключать из национального оборота товары (услуги и пр.) из других государств-членов, соответствующие общим установлениям правового акта ЕС.

Индивидуальная отраслевая дифференциация предусматривает установление особого режима участия/неучастия отдельных государств-членов в определенной области сотрудничества. Указанная практика получила достаточно широкое распространение на первоначальном этапе интеграции в форме клаузул временного или переходного характера. Это, например, имело место при определении условий рыбного промысла в прибрежных водах Великобритании, Дании и Ирландии. В рамках Маастрихтского договора рассматриваемая тенденция приобретает новые черты.

Прежде всего это касается социальной политики, когда действие Соглашения о социальной политике не распространялось на Великобританию (п.2 Протокола). Невозможность достижения всеобщего взаимопонимания обусловливалась значительными разногласиями между государствами-членами, в том числе по вопросам об участии работников в управлении производством, о проведении социального диалога между трудящимся и предпринимателями и об организации системы социальной защиты. Необходимость дифференциации в данной области отпала после включения в систему Договора о Европейском сообществе положения, которое (ст.136-145 А. ред.) теперь действует и в отношении Великобритании (п.58 ст.2 Амстердамского договора отменил действие Протокола и Соглашения о социальной политике).

Применительно к Экономическому и валютному союзу дифференциация имеет смешанную природу. С одной стороны, государства-члены, финансовая ситуация в которых не удовлетворяет установленным критериям, исключаются из участия в этом Союзе (так называемые государства-члены "с изъятиями"; п.1-2 ст.122 Договора о Европейском сообществе А. ред.). Индивидуальность подобных "изъятий", их временный характер, обусловленность внутренним экономическим положением, а также установление и снятие на основе решений Совета позволяет провести параллели с исключительными мерами. С другой стороны, предусматриваются особые условия участия Дании и Великобритании в Экономическом и валютном союзе.

В рамках Амстердамского договора индивидуальная дифференциация нашла свое воплощение в особых условиях участия Великобритании, Ирландии и Дании в разделе IV Договора о Европейском сообществе "Визовая политика, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие сферы политики, связанные со свободой передвижения лиц" (ст.61-69 А. ред.). При этом соответствующие Протоколы предусматривают, что указанные страны не участвуют при принятии мер в Совете на его основе (ст.1). Вместе с тем допускается возможность "добровольного" участия Великобритании и Ирландии в отдельных мерах (ст.3, 4 4-го Амстердамского протокола), а Дании - в мерах, принятых на основе раздела IV в целях развития Шенгенских достижений (ст.5 5-го Амстердамского протокола), и "добровольного" отказа от применения Протоколов полностью или частично (ст.8 4-го Амстердамского протокола и ст.7 5-го Амстердамского протокола).

II. Дифференцированный статус групп государств-членов. Речь идет о вынесении определенной совокупности отношений между некоторыми государствами-членами за пределы общего, то есть действующего для всех интеграционного правового режима. Здесь Амстердамский договор вводит понятие "более тесное сотрудничество". Это было обусловлено целым рядом обстоятельств. Во-первых, отсутствовала ясность в вопросе о дальнейшей политической судьбе Европейского Союза, что, в частности, проявилось в отказе от договорного закрепления федеративного его устройства и в нежелании слияния Европейских сообществ и Европейского Союза в единую организацию. В-третьих, присутствовала серьезная озабоченность по поводу эффективности европейской интеграции после вступления новых членов. В этой связи в период до Амстердама политическими лидерами государств-членов выдвигаются различные конструкции. Наиболее примечательные из них - концепции "концентрических окружностей" и "более гибкой Европы", внесенные премьер-министрами Э. Балладюром (Франция) и Дж. Мейджором (Великобритания), и идея "твердого ядра", представленная В. Шойбле и К. Ламерсом от имени парламентской фракции ХДС-ХСС (ФРГ). Первая конструкция рассматривала Европейский Союз в виде нескольких окружностей, имеющих единый центр, но неадекватные радиусы. В зависимости от национальных интересов область взаимного сотрудничества государств-членов различна. Согласно второй конструкции ("Europe б la carte") государства-члены принимают выборочное участие в той или иной области европейской интеграции, то есть по собственному усмотрению осуществляют выбор интеграционных действий. Последняя конструкция подразумевала образование внутри Европейского Союза так называемого твердого ядра, то есть группы государств, которые были бы готовы проводить в жизнь все интеграционные начинания (валютный союз и пр.) и в силу этого составляли бы "ядро" будущего политического единения. Эти инициативы, конечно, отражали различное понимание интеграционного процесса. Однако в целом в политических кругах все отчетливее проявлялось стремление легализировать концепцию "Европа нескольких скоростей" и определить ее место в европейском строительстве. Юридически это было реализовано в положениях учредительных договоров о дифференцированной интеграции.

С правовой точки зрения "более тесное сотрудничество" имело несколько "прообразов". Основные его черты проявились в оформлении социальной политики в рамках Маастрихтского договора. Так, Протокол "О социальной политике" в п.1 устанавливал: в целях издания актов и решений, направленных на претворение в жизнь Соглашения "О социальной политике", государства-члены могут использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные Договором о Европейском сообществе (ср.: п.1 ст.11 Договора о Европейском сообществе А. ред.). Подобные действия рассматривались как акты, применяемые в государствах-членах (за исключением Великобритании) в соответствии с нормами и принципами интеграционного права (п.4 ст.2 Соглашения). При этом осуществление сотрудничества на основе Соглашения признавалось возможным только в случаях, когда цели социальной политики не могли быть достигнуты в рамках Договора о Европейском сообществе (ср.: пп.с) п.1 ст.43 Договора о Европейском Союзе А. ред.). На основе Протокола и Соглашения были приняты правовые акты по вопросам, давно стоящим на повестке дня в Европейском сообществе.

Сходную роль, бесспорно, сыграли и Шенгенские достижения (Шенгенские соглашения от 14 июня 1985 г. и 19 июня 1990 г., а также протоколы и соглашения о присоединении с сопровождающими заключительными актами и декларациями, решения и декларации, принятые в их развитие), которые первоначально представляли собой сотрудничество государств-членов за пределами интеграционного права. "Прописку" в системе Европейского Союза они получили лишь на основе Амстердамского договора. При этом Шенгенские достижения были отнесены в разряд "более тесного сотрудничества", подлежащего осуществлению в институциональных и правовых рамках Европейского Союза (ст.1 2-го Амстердамского протокола). Подобное интегрирование означало, что: а) самостоятельный институционный механизм сотрудничества был упразднен, а функции Исполнительного комитета перешли к Совету; б) для мер, входящих в Шенгенские достижения, Совет определяет правовое основание в соответствии с учредительными договорами; в) исходя из правового основания устанавливаются полномочия Суда ЕС; г) при вступлении новых государств в Европейский Союз они должны полностью присоединиться к Шенгенским достижениям; д) отношения с Исландией и Норвегией как государствами, ставшими участниками Шенгенских соглашений 19 декабря 1996 г., но не являющимися членами Европейского Союза, подлежали оформлению путем заключения отдельного соглашения между этими странами и Советом. В целом 2-й Амстердамский протокол предусматривает особый порядок "более тесного сотрудничества" (согласно п.5 ст.11 Договора о Европейском сообществе А. ред. положения о "более тесном сотрудничестве" не затрагивают указанный Протокол).

К моменту подписания Амстердамского договора участниками Шенгенских соглашений являлись 13 государств-членов за исключением Великобритании и Ирландии. Согласно 2-му Амстердамскому протоколу они остаются за пределами "более тесного сотрудничества" в данной области, но в любое время могут заявить о применении Шенгенских достижений полностью или в части либо высказать намерение стать их участниками (ст.4 и 5). Особые условия оговариваются для Дании. Дело в том, что раздел IV Договора о Европейском сообществе (визовая политика и т.д.) и право, созданное на его основе, не связывают Данию. С учетом данного обстоятельства в отношении Шенгенских достижений (то есть созданных до вступления Амстердамского договора в силу) независимо от правового основания, которое в дальнейшем будет установлено Советом, Дания имеет те же права и обязанности, что и другие государства-участники (ст.3 2-го Амстердамского протокола). Для решений, принятых в развитие Шенгенских достижений, на основе раздела IV Договора о Европейском сообществе, Дания в течение шести месяцев должна заявить о своей позиции. В случае ее намерения ввести такие решения в национальное право между ней и участниками "более тесного сотрудничества" возникают отношения, имеющие международно-правовой характер (ст.5 5-го Амстердамского протокола).

По Амстердамскому договору "более тесное сотрудничество" имеет следующие особенности. Во-первых, предусматриваются общие положения о таком сотрудничестве (ст.43-45 Договора о Европейском Союзе А. ред.). Оно соблюдает принципы учредительных договоров, содействует воплощению целей и защите интересов Европейского Союза; не затрагивает достижений Европейского сообщества и мер, принятых на основе других учредительных договоров; основано на уважении компетенции Европейского сообщества; объединяет большинство государств-членов, не затрагивая прав, обязанностей и интересов остальных; открывает возможность участия для всех государств-членов; используется в качестве последнего средства.

Во-вторых, устанавливаются специальные критерии "более тесного сотрудничества" в разделе IV Договора о Европейском Союзе (сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере и для действия Договора о Европейском сообществе. Такое сотрудничество не распространяется на области, относящиеся к исключительной компетенции Европейских сообществ, не затрагивает вопросы гражданства Союза и пр.).

В-третьих, "более тесное сотрудничество" должно быть санкционировано интеграционными объединениями. Разрешение о его проведении выдается на основе решения Совета, принимаемого квалифицированным большинством голосов. Примечательно, что если государство-член заявляет о своем намерении выступить против в силу "важных и обоснованных причин национальной политики", то голосование в Совете вообще не проводится (абз.2 п.2 ст.40 Договора о Европейском Союзе, абз.2 п.2 ст.11 Договора о Европейском сообществе А. ред.).

В рамках Договора о Европейском сообществе разрешение выдается Советом по предложению Комиссии и после заслушивания в Европейском парламенте (п.2 ст.11 Договора о Европейском сообществе А. ред.). Этой инициативе предшествует подача заявления государствами-членами. Комиссия, представляя интересы Европейского сообщества, может отклонить просьбу о проведении "более тесного сотрудничества". Решение о присоединении других государств-членов принимается в упрощенном порядке - самостоятельно Комиссией. В области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере Совет принимает решение по просьбе заинтересованных государств-членов после их обращения в Комиссию и Европейский парламент. Комиссия лишь сообщает Совету свое мнение (п.2 ст.40 Договора о Европейском Союзе А. ред.). Вопрос о расширении состава участников также решает Совет на основе заявления государства-члена (там же, п.3).

В-четвертых, при наличии разрешения Совета государства-члены в процессе "более тесного сотрудничества" могут использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные учредительными договорами (п.1 ст.11 Договора о Европейском сообществе А. ред.; п. 1 ст.40 и п. 1 ст.43 Договора о Европейском Союзе А. ред.). Это означает, что принятие решений происходит на основе соответствующих статей учредительных договоров (п.4 ст.11 Договора о Европейском сообществе; п.1 ст.44 Договора о Европейском Союзе).

В-пятых, такие решения являются обязательными только для участвующих государств-членов (п.2 ст.43 Договора о Европейском Союзе А. ред.).

В-шестых, учредительные договоры не содержат каких-либо положений относительно порядка завершения "более тесного сотрудничества".

Нельзя не заметить, что приведенные положения Амстердамского договора носят компромиссный характер. В преддверии межправительственной конференции в Ницце "более тесное сотрудничество" вновь стало объектом оживленных политических дискуссий, прежде всего во взаимосвязи с вопросом о путях федерализации ЕС (ср. у Ж. Делора "авангард шестерки государств-учредителей" или у И. Фишера "через расширение "более тесного сотрудничества" к европейской федерации"). В итоге в Ниццком договоре (далее - Н. ред.) было реализовано несколько новелл.

Ниццкий договор воспринимает ряд положений ст.11 Договора о Европейском сообществе А. ред. и таким образом приводит "более тесное сотрудничество" к "единому знаменателю". При этом обращают на себя внимание следующие изменения:

- решение о создании "более тесного сотрудничества" принимается Советом по предложению Комиссии или просьбе заинтересованных государств-членов;

- подобное сотрудничество должно объединять не менее восьми государств-членов (взамен требования большинства в пп.d) п.1 ст.43 А. ред.);

- по общему правилу для разрешения "более тесного сотрудничества" заслушивается мнение Европейского парламента. Однако по вопросам, где действует процедура принятия решений Советом и Европейским парламентом, необходимо согласие последнего;

- критерий отказа от голосования, если государство-член в силу "важных и обоснованных причин национальной политики" намеревается выступить против, в Ниццком договоре не воспроизводится.

Согласно Ниццкому договору "более тесное сотрудничество" распространяется на раздел V Договора о Европейском Союзе - общая внешняя политика и политика безопасности (ст.27а-27е Договора о Европейском Союзе Н. ред.). К данному сотрудничеству предъявляются несколько иные требования: оно должно соблюдать ценности всего Союза и служить его интересам, в особенности утверждению идентичности Союза как сплоченной силы на международной арене; соблюдать принципы, цели, общие ориентиры и согласованность общей внешней политики и политики безопасности, а также принятых в их рамках решений, согласованность между политикой Союза в целом и внешнеполитическими действиями Союза (там же, ст.27а Н. ред.). При этом особо оговаривается, что "более тесное сотрудничество" может иметь место только в целях проведения совместных действий или реализации общих позиций и не может затрагивать вопросы военного или оборонительно-политического характера (там же, ст.27b Н. ред.). Заявление о получении разрешения на такое сотрудничество направляется государствами-членами в адрес Совета, который после получения мнения Комиссии и доведения его до Европейского парламента принимает решение квалифицированным большинством голосов. Государству-члену, которое по "важным и обоснованным причинам национальной политики" намеревается выступить против "более тесного сотрудничества", предоставляется право вето (там же, ст.27с Н. ред. во взаимосвязи со ст.23 Н. ред.).

Наконец, в Ницце были предприняты известные шаги, направленные на устранение юридической неопределенности используемой терминологии. Приведем лишь отдельные примеры. Согласно действующей редакции "более тесное сотрудничество" возможно в тех случаях, когда оно не затрагивает достижений Сообщества" (пп.d) п.1 ст.43 Договора о Европейском Союзе А. ред.), "не затрагивает ... интересов государств-членов, которые не участвуют в сотрудничестве (там же, пп.f)) и "не наносят ущерба осуществлению общих политик, действий и программ Сообщества" (пп.b) п.1 ст.11 Договора о Европейском сообществе А. ред.). Выделенные понятия допускают достаточно неоднозначное их толкование. В результате в Ницце термин "не затрагивают" был заменен на "уважают", а остальные два варианта были изъяты из текста.

В концептуальном плане "более тесное сотрудничество" направлено на дальнейшее развитие интеграции и не может представлять собой "поворот вспять". Учредительные договоры закрепляют добровольное участие в нем при условии, что государства-члены, высказавшие намерение о присоединении, обязуются соблюдать основополагающее решение о "более тесном сотрудничестве" и решения, принятые в его рамках. Здесь также нашел отражение принцип "взаимного сдерживания", когда, с одной стороны, такое сотрудничество не может затрагивать компетенцию, права, обязательства и интересы иных государств-членов, а с другой - последние не препятствуют проведению в жизнь решений, принятых в рамках "более тесного сотрудничества" (там же, пп.f) п.1 и п.2 ст.43 А. ред.).

Как инструмент правовой политики дифференцированная интеграция основывается на двух основных предпосылках: наличии единой интеграционной цели и невозможности ее одновременного достижения всеми государствами-членами в силу причин политического, экономического и иного характера. Данная концепция теоретически служит углублению интеграции или, по крайней мере, упрочению status quo, когда согласие не может быть достигнуто иными способами. В то же время практическую ее эффективность можно установить только в зависимости от того, насколько созданные различия способствуют преодолению проблем, стоящих перед Европейскими сообществами и Европейским Союзом, и содействуют сплочению государств-членов. Различные в своих правовых основах, категории дифференцированной интеграции - индивидуальная дифференциация в рамках конкретных мер, в определенной области сотрудничества и дифференцированный статус групп государств-членов - совпадают в своих последствиях. Дифференцированная интеграция есть возникновение норм ограниченного действия. А это означает отход от правового единства.

Н.Б. Шеленкова,
кандидат юридических наук, кандидат экономических наук


вверх