назад
31 августа 2016 00:18 / Москва

Демократия - конституционный императив

Демократия - конституционный императив

Комарова В.В.


Несмотря на неоднозначное отношение, "демократия" остается ключевым понятием в современной политике и закреплена в Конституции России как одна из основ конституционного строя. Механизм непосредственного народовластия включает в себя различные формы, с помощью которых осуществляется прямая демократия. Наполнение группы форм непосредственной демократии в процессе развития государственности менялось. Сегодня их можно группировать на императивные, консультативные, регулятивные и комплексные.

Ключевые слова: демократия, формы непосредственного народовластия, прямая демократия, конституционный императив.

In spite of controversial attitude "the democracy" remains a key concept in contemporary policy and is consolidated in the Constitution of the RF as one of fundamentals of the constitutional system. The mechanism of direct people power includes various forms which help to effectuate direct democracy. The essence of the forms of direct democracy changed in the process of development of statehood. At present the forms can be divided into imperative, consultative, regulative and complex.

Key words: democracy, forms of direct people power, direct democracy, constitutional imperative.

Демократизм государства находит выражение в обеспечении в нем народовластия. Обязанность государства, провозгласившего себя демократическим, - создать правовые механизмы для реализации народовластия, как бы ни относились теоретики и практики к сущности демократии.

Одно из самых точных и полных определений демократии дал немецкий философ и публицист Артур Мюллер ван ден Брук. Оно таково: "...демократия есть соучастие народа в своей собственной судьбе" <1>. Именно эта формула, быть может, точнее всего определяет дух демократии, который не сводится (ни исторически, ни теоретически) ни к организации референдумов, ни к парламентаризму, ни к системе выборов. Там, где есть истинная демократия, народ во всей полноте ощущает свою вовлеченность в решение важнейших политических и социальных задач, там он видит, что на вершине власти проблемы ставятся точно так же, как и во всех слоях общества, там он полностью испытывает на себе все благородное бремя политической ответственности, и любой выбор для него сопряжен с душевным и физическим риском (что наделяет подлинно демократическое общество живым, активным и полноценным существованием).

--------------------------------

<1> Schwierskott H.J. Arthur van den Bruck und der revolutionaere Nationalismus in der Weimarer Republik. Goettingen, 1962.

Поляризуется содержание демократии пессимизмом А. Герцена в его книге "Письма в будущее": "Демократия... очистительный огонь, который сожжет отжившие формы и, разумеется, потухнет, когда сжигаемое кончится... не может ничего создать... будет нелепостью после смерти последнего врага... демократы только знают, чего не хотят; чего они хотят, они не знают... в ней страшная мощь разрушения, но как примется создавать, теряется в ученических опытах, в политических этюдах, действительного творчества в демократии нет - и потому-то она не будущее" <2>.

--------------------------------

<2> Герцен А.И. С того берега // Собр. соч.: В 9 т. Т. 3. М., 1956. С. 348 - 349.

А. Токвиль писал: "Демократия, конечно, прогрессивная форма правления, но очень уж склочная и сутяжная, особенно если власть не сумела установить ясные и простые правила и законы" <3>. Вацлав Гавел указывал на неоднозначность исследуемого понятия: "Демократия перед теми, кто к ней относится серьезно, ставит почти неразрешимые проблемы, а для тех, кто ее ненавидит, открывает почти неограниченные возможности" <4>. И завершая краткий экскурс высказываний о демократии, хочется процитировать У. Черчилля: "Демократия - ужасная вещь, но мир лучше ничего не придумал" <5>.

--------------------------------

<3> Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. М.: Прогресс - Литера, 1994. С. 74.

<4> Политология для юристов: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2002. С. 74 // URL: http://www.democracy.ru/quotes.php.

<5> URL: http://www.democracy.ru/quotes.php; URL: http://www.qoos.ru/people/politicians/Churchill/.

"Демократия" остается ключевым понятием в современной политике и закреплена в Конституции России как одна из основ конституционного строя. Конкретизировав его значение, можно принести реальную пользу политическому анализу и политической практике.

Конституционные основы народовластия представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

По мнению автора, в конституционных основах народовластия можно выделить три группы норм <6>: первая группа общих норм-принципов, которые характеризуют государственность и устанавливают предпосылки для реального народовластия; вторая группа норм-принципов, основополагающих для института народовластия; третья группа специальных норм, закрепляющих элементы механизма реализации высших форм народовластия.

--------------------------------

<6> См.: Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономика. 2005. N 6.

Помимо общих конституционных основ, системообразующим для механизма народовластия в России является единый субъект - источник власти и носитель суверенитета - многонациональный народ.

Механизм непосредственного народовластия включает в себя различные формы, с помощью которых осуществляется прямая демократия.

Несмотря на то что вопрос об отдельных формах непосредственной демократии более или менее детально исследован, определенного единства по поводу того, что относить к этим формам, нет, что обусловлено различными точками зрения на непосредственное народовластие и его функции.

В разное время к формам непосредственной демократии относили: письма и предложения граждан в руководящие органы и редакции газет, на радио и ТВ, участие в социалистическом соревновании, в коммунистических субботниках <7>; "комсомольский прожектор", коллективно-договорные отношения, партийно-хозяйственные активы <8>; совещания трудящихся по вопросам государственного управления, отчетность депутатов и должностных лиц перед трудящимися, наказы избирателей, местные опросы населения, рабочий контроль над производством, сельские сходы, народные собрания, всенародные обсуждения важнейших законопроектов и обсуждение проектов решений местных Советов <9>; социалистическую революцию, съезды и совещания трудящихся, выборы в представительные органы власти, императивный мандат (наказы избирателей, отчетность депутатов, право отзыва депутатов), референдум, решения избирателей по отчетам Советов и должностных лиц; решения сельских сходов; обсуждения законопроектов и проектов решений; общественные организации <10>.

--------------------------------

<7> См.: Крыжантовская Т.И. Представительная и непосредственная демократия развитого социалистического общества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 10, 16, 17.

<8> См.: Головко А.А. Конституция подлинного народовластия. Минск, 1979. С. 58.

<9> См.: Фарберов Н.П. Марксистско-ленинская концепция социалистической демократии // Проблемы теории социалистического государства и права. М., 1977. С. 22.

<10> См.: Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Советском государстве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1965. С. 3 - 10.

В.Т. Кабышев называет в числе форм непосредственной демократии: выборы; наказы избирателей; отзыв депутата избирателями; всенародные обсуждения законопроектов; референдум; деятельность общественных организаций в целом по осуществлению власти народа; деятельность трудовых коллективов в сфере организации и функционирования власти народа; народный контроль как выражение суверенитета народа; народные собрания; предложения, заявления и жалобы граждан как выражение общественного мнения <11>.

--------------------------------

<11> См.: Кабышев В.Т. Конституционные проблемы народовластия развитого социализма. Саратов, 1980. С. 74.

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет к институтам непосредственной демократии относили: выборы; отзыв избирателями депутатов; всенародные и массовые обсуждения; референдум; наказы избирателей; собрания граждан; отчеты депутатов и органов управления перед избирателями, населением; обращения граждан в государственные органы и общественные организации <12>.

--------------------------------

<12> См.: Барабашев Г.В. Непосредственная демократия в СССР. М., 1968. С. 20 - 60.

Г.Х. Шахназаров назвал только простейшую и высшую формы непосредственной демократии: голосование и референдум <13>.

--------------------------------

<13> См.: Шахназаров Г.Х. О демократическом централизме и аполитическом плюрализме // Коммунист. 1979. N 10. С. 37.

Современные государствоведы более уравновешенно подходят к перечню форм непосредственной демократии. Так, по мнению Н.В. Постового, к формам непосредственной демократии наряду с референдумом, выборами, отзывом выборных лиц, собраниями (сходами) граждан относятся также правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы власти, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование <14>.

--------------------------------

<14> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. М.: Новый юрист, 1997. С. 149 - 209.

По мнению Л.А. Нудненко, к числу институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе развития общества относятся: местные обсуждения; обращения граждан в органы местного самоуправления и общественные объединения; петиции; отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед избирателями <15>.

--------------------------------

<15> См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М., 2001. С. 64.

По мнению Ю.А. Дмитриева и В.В. Габриэляна, к формам прямого правления следует отнести: референдум, плебисцит, выборы, отзыв, общее собрание населения <16>.

--------------------------------

<16> См.: Дмитриев Ю.А., Габриэлян В.В. Избирательное право и избирательный процесс. М., 2003. С. 78.

В.Н. Руденко в систему институтов прямой демократии включает институт народного вето (аброгативного референдума), прямое волеизъявление граждан на выборах, роспуск выборных органов власти <17>.

--------------------------------

<17> См.: Руденко В.Н. Прямая демократия. Модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 111.

Рассматривая систему прямого правления, Л. Дюги выделял институты общего собрания, референдума, вето, инициативы <18>. Т. Кронин рассматривает только три института: референдум, инициативу, отзыв <19>. М. Гунель относит к этим институтам референдум, народную инициативу, народное вето <20>. Выборы не являются предметом специального рассмотрения и в масштабной работе Дж. Зиммермана, рассмотревшего основные формы гражданского участия в политике <21>. А Р. Даль прямо относит выборы к институтам современной представительной демократии <22>.

--------------------------------

<18> См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 393 - 398.

<19> См.: Cronin T.E. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Cambrige; Massachusets; London, 1989.

<20> См.: Гунель М. Введение в публичное право: Институты - Основы - Источники. М., 1995. С. 99.

<21> См.: Zimmerman J.F. Participatory Democracy. N.Y., 1986. P. 38.

<22> См.: Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 85.

Р.А. Сафаров подчеркивал, что "выборы - это лишь способ формирования представительных учреждений, а не выполнения народом самих государственных функций законодательства и управления..." <23>. Г.Х. Шахназаров не обращался к институту выборов, анализируя понятие "непосредственная демократия". К высшей форме непосредственного народовластия он относил только референдум <24>. Подобная точка зрения имеет место и в настоящее время. В частности, М.Н. Марченко сравнивает референдум как форму непосредственной демократии с институтом выборов, непосредственно связанным с представительной демократией <25>.

--------------------------------

<23> Сафаров Р.А. Развитие непосредственной демократии в СССР // Вопросы политической организации советского общества в период развернутого строительства коммунизма. М., 1962. С. 241.

<24> См.: Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия: Некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 74.

<25> См.: Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие. М., 1999. С. 277.

Группа современных авторов, таких как Ю.Д. Казанцев, А.Н. Писарев, В.В. Пылин, представляют в своих работах иную позицию по отнесению к видам непосредственного и представительного правления форм народовластия <26>. Такие формы осуществления населением местного самоуправления, как народная правотворческая инициатива, наказы избирателей, отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями и населением, обращения граждан в органы местного самоуправления, обсуждение населением вопросов местного значения, опросы общественного мнения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, исходя из их природы и сути, направленных на осуществление власти гражданами через своих представителей, авторы относят не к формам непосредственной демократии, а к формам осуществления власти населением через органы и должностных лиц местного самоуправления, т.е. к формам представительной демократии. А.А. Дворак считает, что право на обращения может быть элементом представительной демократии, поскольку "изначально оно зародилось как один из элементов представительной демократии - способ осуществления обратной связи между избирателями и формируемыми ими представительными и иными органами государственной власти и длительное время в России именно такую функцию выполняло" <27>.

--------------------------------

<26> См.: Казанцев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Новый юрист, 1998. С. 106; Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. СПб., 1998. С. 67.

<27> Дворак А.А. Конституционное право на обращение в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 48. См., например: Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 24 июня 1968 г. "О предложениях, заявлениях и жалобах граждан, поступающих в адрес Верховного Совета СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 27. Ст. 226.

По мнению автора, данная позиция ошибочна по следующим причинам. Представительное правление - это, в упрощенном виде, деятельность сформированного народом органа по выполнению определенных функций на протяжении срока полномочий. Функции представительного органа выполняет определенный круг избранных лиц, используя определенный набор процедур. В связи с этим выявляется несовпадение как минимум трех позиций: субъектный состав различен; различны полномочия, цели и задачи представительного правления и форм непосредственного народовластия; не одинаков механизм осуществления.

Таким образом, отнесение выборов, наказов, отчетов, народной инициативы и обращений к представительному правлению не может быть поддержано.

По мнению автора, чертами непосредственной демократии являются: прямое волеизъявление граждан; единство воли и субъекта ее выражения, а также осуществление власти от своего имени; особый круг субъектов, обусловленный особыми требования к ним; особые формы осуществления власти; конечная цель может быть троякой:

императивной - окончательное решение определенных вопросов. К ним можно отнести выборы и референдум, а также новые формы императивного волеизъявления граждан, используемые на муниципальном уровне: сходы, отзыв, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

консультативной - выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица). В законодательстве практически нет механизма учета высказанного консультативными формами народовластия волеизъявления. Обусловлено это тем, что не выполняется принцип общенародности. Вопрос, выносимый на любую из этих форм народовластия, может носить общественное и государственное значение, однако законодатель не устанавливает численность участников, позволяющую назвать эти формы способом общенародного волеизъявления, и, как уже упоминалось, нет механизма реализации. Речь идет о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях; публичных слушаниях; опросах граждан; обсуждении;

регулятивной - участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета <28>. Эту группу обусловливает наличие механизма воздействия на решения властных органов населением. В нее входят обращения граждан; правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания и конференции граждан.

--------------------------------

<28> См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 38; Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие, доп. и перераб. М.: Проспект, 2010. С. 87; Комарова В.В. Механизмы непосредственной демократии современной России. М., 2006. С. 245.

В сравнении с четким разграничением форм непосредственного и представительного правления существуют такие формы осуществления власти народом, которые используют для поставленных перед ними задач и формы непосредственного народовластия, и формы работы представительного правления.

Примером может стать территориальное общественное самоуправление как форма народовластия на местном уровне.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Помимо таких особенностей, как осуществление муниципальной власти только на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Еще одним примером может быть политическая партия. Основанием для ее отнесения к формам народовластия является возможность этого субъекта использовать для выполнения своих целей все закрепленные формы народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти реализовывать свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.

Целями и задачами политической партии являются выражение мнений граждан по различным вопросам общественной жизни и доведение этих мнений до сведения широкой общественности, а также органов государственной власти <29>. Речь идет о возможности свободного изложения своего видения проблем развития российской действительности членами партии с последующим доведением указанных мнений до широкой общественности и органов государственной власти <30>. В федеральном парламенте депутатским фракциям предоставлены определенные полномочия.

--------------------------------

<29> Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (в ред. от 19 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

<30> См. об этом: Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях" / Под ред. С.Н. Бабурина. М.: Юстицинформ, 2008.

Комплексными формами демократии территориальное общественное самоуправление и политическая партия могут быть названы и по иному критерию, а именно по выполняемым ими функциям. Если мы исходим из того, что современные формы прямого народовластия призваны выполнять одну из функций - императивную, консультативную или регулятивную <31>, то названные комплексные формы народовластия совмещают в себе несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивно-консультативные); деятельность политических партий (регулятивно-консультативные).

--------------------------------

<31> См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 38; Комарова В.В. Механизм народовластия современной России: Монография. М.: Формула права, 2006. С. 76.

И в заключение хотелось бы обратиться к мнению ученых об учредительной власти народа: "Правосубъектность народа и здесь коренится в учредительном характере его власти, в суверенитете народа, являющегося носителем власти" <32>.

--------------------------------

<32> Губенко Р.Г. Советский народ - субъект конституционных правоотношений // Советское государство и право. 1980. N 10. С. 115 - 116.

Конституционное закрепление обязанности Российского государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека есть выражение сущности нового конституционного строя, в котором учредительная власть принадлежит суверену - многонациональному народу <33>, безусловно, новелла действующей Конституции России. Сразу после ее принятия В.И. Лысенко писал о наполнении новым содержанием понятия "власть народа" в Конституции, подведением под нее новой основы - учредительно-представительной по своей природе власти народа <34>. "Будучи принята народом путем всенародного голосования, Конституция приобретает учредительный характер. Поскольку народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти, только он обладает и ее высшим проявлением - учредительной властью. Это означает, что именно народ имеет право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые народ для себя выбирает. Именно на признании учредительной природы конституции основываются особый порядок ее принятия, верховенство, роль в правовой системе государства, ее непререкаемость для всех учрежденных ею же властей. Конституционные предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичными" <35>.

--------------------------------

<33> См.: Кабышев В.Т. Конституция России - правовая основа модернизации общества и государства // Конституция РФ и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России): Международная научно-практическая конференция (1 - 3 октября 2003 г.). Саратов, 2003. С. 12.

<34> См.: Лысенко В.И. Развитие демократической основы российского избирательного права // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. N 5(31). С. 53 - 54.

<35> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 245.

 

вверх